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Zwangsgeld nur bei bestandskräftigem Grundverwaltungsakt

Rechtlicher Hintergrund:

Nach § 50 Abs. 1 PolG NRW und den entsprechenden Regelungen anderer Bundesländer (vgl. z.B. § 80 Abs. 1 SOG M-V) kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat.

Enthält der Verwaltungsakt wie so oft eine termingebundene Handlungspflicht dergestalt, dass am oder bis zum genannten Datum vom Adressaten die von der Behörde genannte Handlung vorgenommen worden sein muss, so muss dieser Verwaltungsakt in dem Zeitpunkt unanfechtbar oder sofort vollziehbar sein, in dem oder zu dem der Adressat spätestens  die geforderte Handlung vornehmen soll. Ist dies nicht der Fall, ist eine Zwangsmittelfestsetzung wegen der Nichteinhaltung dieser Pflicht rechtswidrig. Das gilt auch für den Fall, dass die Zwangsgeldandrohung bestandskräftig ist.

Die Rechtswidrigkeit der Zwanggeldfestsetzung wirkt sich auch auf das weitere Verfahren aus. Die Einhaltung eines nochmals bestimmten Termins kann dann nämlich nicht im Wege unmittelbaren Zwangs eingefordert werden, weil dieser wiederum erst angewendet werden, wenn andere Zwangsmittel nicht in Betracht kommen oder keinen Erfolg versprechen oder unzweckmäßig sind (vgl. § 55 Abs. 1 PolG NRW). Das ist aber gerade nicht der Fall, solange ein Zwangsgeld nicht rechtmäßig festgesetzt worden ist.

Sachverhaltsbetrachtung:

Wichtig ist der zeitliche Ablauf des Geschehens: Zum Zeitpunkt der auferlegten Verpflichtung (16.01.2012) war der Verwaltungsakt noch nicht bestandskräftig und damit unanfechtbar, da dies, wenn kein Widerspruch eingelegt wird, erst 1 Monat nach Bekanntgabe des Bescheids der Fall ist, vgl. § 70 Abs. 1 VwGO). Zudem hatte die Behörde nicht die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet. Bestandskraft konnte (je nach Bekanntgabedatum des Bescheids vom 30.12.2011) erst Ende Januar/Anfang Februar eintreten. Am Terminstag, dem 16.01.2012, wäre deshalb die Pflicht nicht zwangsweise durchsetzbar gewesen. Damit geht die am 14.02.2012 erfolgte Zwangsgeldfestsetzung ins Leere, denn für den von der Behörde bestimmten Terminstag fehlte es an einer zwangsweise durchsetzbaren Pflicht. Daran ändert sich auch nichts dadurch, dass die zusammen mit dem Bescheid zugleich vorgenommene Zwangsgeldandrohung mangels Widerspruch zwischenzeitlich (bis zum Datum der Zwangsgeldfestsetzung bestandskräftig geworden war. Denn die Androhung des Zwangsgeldes ist nur eine Voraussetzung der Festsetzung desselben und ersetzt nicht die zentrale Voraussetzung der Vollziehbarkeit des Grundverwaltungsaktes im Zeitpunkt der Handlungspflicht.

Praktische Folgerungen:

Will die Behörde eine terminsgebundene Pflicht durchsetzen, so sollte sie, so es aus materiellen Gesichtspunkten im konkreten Fall vertretbar erscheint, den Termin so festlegen, dass er – vorausgesetzt der Adressat legt keinen Widerspruch ein – in die Zeit der Bestandskraft des Grundverwaltungsaktes fällt (im vorliegenden Fall also auf ein Datum nach Ablauf der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO irgendwann kurz nach dem 01.02.2012. Legt der Adressat dann (wie im vorliegenden Fall) keinen Widerspruch gegen den Grundverwaltungsakt ein, so wird dieser bestandskräftig. Damit ist er geeignete Grundlage der Festsetzung eines zuvor angedrohten Zwangsgeldes. Ist der Behörde aus sachlichen Gründen daran gelegen, die Handlungspflicht auf einen Termin zu bestimmen, der innerhalb der Widerspruchsfrist liegt, kann sie diese Handlungspflicht durch Androhung und Festsetzung von Zwangsgeld dagegen nur dann unterstützen, wenn sie den Sofortvollzug gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO anordnet. Tut sie das nicht, ist die spätere Zwangsgeldfestsetzung selbst dann rechtswidrig, wenn die Zwangsgeldandrohung  - wie im Fall – zwischenzeitlich bestandskräftig werden sollte. Denn die Voraussetzung des unanfechtbaren oder jedenfalls sofort vollziehbaren Grundverwaltungsaktes muss auch für die Festsetzung des Zwangsgelds vorliegen. Sollte die Verwaltung hier versehentlich einen Fehler machen, darf sie nicht einfach „wie Üblich“ die nächste Eskalationsstufe starten (also neuen Termin mit Androhung unmittelbaren Zwangs bestimmen), da dessen Voraussetzung ist, dass zuvor rechtmäßig ein Zwangsgeld festgesetzt wurde, woran es gerade fehlt. Sie muss also wohl oder übel von vorne anfangen, d.h. diesmal -wenn die Voraussetzungen vorliegen gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder mit einer Terminsbestimmung außerhalb der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO