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Zum Einsatz privater Dienstleister bei Verkehrsmessungen

Analyse zu OLG Frankfurt, Beschl. v. 26.04.2017 – 2 Ss-OWi 295/17, NStZ-RR 2017, 188

von: RiOLG Andreas Labi

Sachverhalt

Der Bürgermeister der Stadt O2 hat als zuständige Ortspolizeibehörde unter bewusster und gewollter Umgehung zwingender gesetzlicher Vorschriften (hier: Umgehung von § 26 Abs. 1 StVG i.V.m. Nr. 2.2 des Erlasses des HMdI v. 06.01.2006 (HessStAnz 2006, S. 286 ff) und des Erlasses vom 05.02.2015 (HessStAnz 2015, S 182 ff)) Ordnungswidrigkeitsverfahren eingeleitet, bei denen die Beweismittel nicht durch den Hoheitsträger, sondern durch einen sog. privaten Dienstleister, - die Fa. A GmbH -, erhoben wurden. Wesentliche Motivation war dabei offensichtlich nicht die Verkehrsüberwachung und –sicherung, sondern die Verschaffung einer sicheren Einnahmequelle für den kommunalen Haushalt.

Für die Einbindung Privater bei Verkehrsmessungen hat der Senat in dieser Entscheidung Grundsätze aufgestellt.

Rechtliche Einordnung

Die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 47 Abs. 1 OWiG gehört als typische Hoheitsaufgabe zum Kernbereich staatlicher Hoheitsausübung, für die im Fall von Verkehrsordnungswidrigkeiten gemäß § 26 Abs. 1 StVG Behörden oder Polizeidienststellen zuständig sind. Eine eigenverantwortliche Wahrnehmung dieser Aufgaben durch Privatpersonen ist danach ausgeschlossen. Das schließt allerdings grds. nicht aus, dass die Verwaltungsbehörde sich technischer Hilfe durch Privatpersonen bedient, solange sie Herrin des Verfahrens bleibt (st. Rspr. der OLGs; vgl. nur für alle: OLG Frankfurt v. 03.03.2016 - 2 Ss-OWi 1059/15; OLG Stuttgart v. 25.08.2016 - 4 Ss 577/16; OLG Hamm v. 18.04.2016 - III-2 RBs 40/16). Die technische Hilfe von Privatpersonen bei Ermittlungshandlungen muss einen sachlichen Grund haben, darf nicht missbräuchlich sein und vor allem nicht in Bereiche eingreifen, die ausschließlich dem Hoheitsträger vorbehalten sind.

Die Übertragung im vorliegenden Fall war wie folgt organisiert:

Es handelte sich um ein sog. "Rundum-Sorglospaket" (so der Senat), bei der die Stadt O2 über die bloße Nutzung des Messgeräts hinaus nahezu vollständig die ihr gesetzlich auferlegten Pflichten auf den privaten Dienstleister übertragen hatte. Damit das ganze Geschäftsmodell den Schein der Rechtstaatlichkeit erhielt, war die Fiktion einer Arbeitnehmerüberlassung konstruiert worden. Bei einer Tätigkeit von 20 Stunden im Monat im Gegenwert von ca. 170 Euro konnte von einer notwendigen Einbindung des Zeugen B in die Strukturen der Stadt O2 unter Aufgabe der Abhängigkeiten und des Weisungsrechts der Fa. A GmbH nach Auffassung des Senats nicht ansatzweise ausgegangen werden. Darüber hinaus war der Zeuge B auch noch Mitarbeiter des privaten Dienstleisters, der sich erfolgsabhängig aus den Erträgen der Messanlage bezahlen lässt, die er selbst zur Verfügung stellt und aus der er selbst die Beweismittel gewinnt, umwandelt und (vor)auswertet. Das primäre Beweismittel, nämlich die digitalisierte Falldatei, aus der erst durch die Umwandlung das Messbild und die Messdaten, die den Vorwurf begründen, gewonnen wird, war dabei zu keinem Zeitpunkt unter Kontrolle des Hoheitsträgers. Die Stadt O2 und in der Folge die zentrale Bußgeldstelle in O1 kann, obwohl das ihre rechtliche Pflicht ist, nicht mehr (ohne weiteres) garantieren, woher die Falldatei stammt, und dass das ausgewertete Messbild und die Messdaten tatsächlich aus der dazugehörenden Falldatei gewonnen wurden. Es entsteht ein Bruch der Beweismittelkette, die auch für das Gericht im gerichtlichen Verfahren nicht mehr (ohne weiteres) erkennbar ist, zumal die Stadt O2, durch die Veranlassung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens auch (konkludent) Gegenteiliges behauptet.

Dieser Bruch wurde in der Folge vorliegend auch noch dadurch vertieft, dass nach dem "Einsammeln der Daten" und "Einspeisen der Daten in das System", bei dem es sich wohl um das "Auswertprogramm" des privaten Dienstleisters handelt, die "Bildaufbereitung" anschließend durch die Fa. A GmbH. erfolgt. Durch diese Vorgehensweise wird das primäre Beweismittel für den Verkehrsverstoß ohne eigene Kontrollmöglichkeit dem privaten Dienstleister zur weiteren Bearbeitung überlassen. Dass die Fa. A GmbH anschließend die eingesammelten, umgewandelten und ausgewerteten Messdaten der Stadt O2 überlässt, damit diese nun "selbstständig" darüber entscheidet, gegen wen sie ein Bußgeldverfahren einleiten will, ist nur geeignet, eine für die Betroffenen und die Gerichte täuschende Fassade für die vorhergehende Umgehung zu bilden.

Reichweite der Entscheidung und Folgerungen für die Verwaltungspraxis

aa. Verkehrsüberwachung dient der Verkehrssicherheit. Jegliche Verknüpfung der Verkehrsüberwachung mit anderen nicht gesetzgeberisch legitimierten Gründen ist unzulässig. Eine solche "Verkehrsüberwachung" wäre keine bußgeldbewehrte hoheitliche Maßnahme gemäß § 26 Abs. 1 StVG i.v.m. § 47 Abs. 1 OWiG mehr. Fallen die Entscheidung über die Aufstellung einer stationären Messanlage und die Erträge oder Teile der Erträge in eine Hand, wie es derzeit bei kommunalen Messanlagen der Fall ist, ist die Vermeidung dieser offensichtlichen Interessenskollision durch geeignete Maßnahmen (z.B. der verbindlichen Prüfung des Messstandorts einer stationären Messanlage durch die Polizei) zu unterbinden.

bb.  Die Ordnungsbehörde muss Herrin des durch die Messanlage gewonnenen Beweismittels sein (Garantie der Authentizität der Messdaten). Die Gewinnung des Beweismittels (i.d.R. die digitalen Messrohdaten bzw. Falldateien, in die sie auf Antrag des Betroffenen auch Einsicht zu gewähren hat) muss durch die Ordnungsbehörde selbst erfolgen. Nur so kann sie die Authentizität der Daten garantieren. Da die digitalen Messrohdaten bzw. Falldateien bei der Ordnungsbehörde verbleiben und in die Verfahrensakte nur die lesbare Form, das heißt, das daraus gewonnene Messbild und die Messdaten Eingang finden, muss sie des Weiteren im ununterbrochenen Besitz dieser digitalen Messrohdaten bzw. Falldateien sein.

cc.Die Ordnungsbehörde muss die Umwandlung und Auswertung des Beweismittels selbst durchführen (Garantie der Rückführbarkeit des Messbildes und der Messdaten auf die digitalen Messrohdaten bzw. Falldateien). Bei Verwendung von Verkehrsüberwachungsanlagen sind die primären Beweismittel die in Messbild und Messdaten umgewandelten Falldateien. Die Umwandlung dieser digitalen Daten in eine lesbare und damit auswertbare und gerichtsverwertbare Form durch von der PTB zugelassene Programme ist hoheitliche Kernaufgabe der Ordnungsbehörde. Nur so kann die Authentizität des gerichtsverwertbaren Beweismittels mit der digitalen Falldatei sichergestellt und ausgeschlossen werden, dass die Messbilder und Messdaten nicht manipuliert sind. Nach der Umwandlung schließt sich die Auswertung der so gewonnenen Messdaten an. Diese hat in der von der PTB vorgegebenen Art und Weise ebenfalls ausschließlich durch die Ordnungsbehörde zu erfolgen. Hier ist eine Hinzuziehung von privaten Dienstleistern kraft Gesetz ausgeschlossen. Gem. §§ 1, 3, 65 OWiG hat die zuständige Ordnungsbehörde und nicht ein privater Dienstleister mit erfolgsabhängiger Bezahlung zu entscheiden, ob überhaupt eine Ordnungswidrigkeit gegeben ist. Für die Vorselektion durch private Dienstleister (oder auch "Vorauswertung") ist insoweit kein Raum. Die Hinzuziehung privater technischer Hilfe ist auf die Bereiche beschränkt, in denen der Hoheitsträger keine ihm ausschließlich zugewiesene hoheitliche Aufgabe wahrnimmt.