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Zum Begründungserfordernis der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 3 VwGO und die Entziehung der Fahrerlaubnis wegen Cannabiskonsums

Analyse zu OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 23.01.2017, 4 MB 2/17

von: RiOLG Andreas Labi

Sachverhalt       

Cannabiskonsum und eine daraus folgende (mangelnde) Fahreignung werfen unter dem Gesichtspunkt des Einwandes nur einmaligen Konsums einerseits und der Notwendigkeit einer dem Einzelfall gerecht werdenden Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 3 VwGO unter Hinweis auf eine vom Betroffenen ausgehende Gefahr für den Straßenverkehr andererseits prozessuale und materiellrechtliche Fragen auf, denen die o.g. Entscheidung nachgeht.

Im vorliegenden Fall war bei dem Betroffenen im Rahmen einer polizeilichen Routinekontrolle eine THC-Konzentration von 30 ng/ml und eine Konzentration des Abbauproduktes THC-COOH von 100 ng/ml festgestellt worden. Eine dem Antragsteller – nach Ergehen des die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ablehnenden erstinstanzlichen Eilbeschlusses - etwas mehr als zwei Monate später auf sein Betreiben hin entnommene und untersuchte Blutprobe wies sodann einen THC-Wert von weniger als 1 ng/ml und einen THC-COOH-Wert von weniger als 2 ng/ml auf. Dies sollte seine schon zu Beginn des Verfahrens vertretene Behauptung des „unglücklichen“ Zusammentreffens von Erst- bzw. Einmalkonsum („einmaliger Probierkonsum“ im Sinne von BVerfG, Kammerbeschluss v. 20.06.2002 – 1 BvR 2062/96) und Polizeikontrolle und  seine grundsätzlich bestehende „Trennungsfestigkeit“ zwischen Cannabiskonsum und Fahren belegen. Das OVG ist dem nicht gefolgt.

Rechtliche Einordnung

Die Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO

OVG: „Die Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO muss eine schlüssige konkrete Auseinandersetzung im Einzelfall enthalten, damit sichergestellt ist, dass sich die Behörde des Ausnahmecharakters der Vollzugsanordnung bewusst wird und die Frage, ob das öffentliche Interesse die sofortige Vollziehung erfordert, sorgfältig prüft und dem Betroffenen sowie ggf. dem Gericht die für die Vollziehungsanordnung maßgeblichen Gründe zur Kenntnis bringt. Formelhafte, allgemein gehaltene Wendungen reichen nicht. Vielmehr bedarf es einer substantiierten Darlegung der wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen, die zur Annahme eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung geführt haben und die die Behörde dazu veranlasst haben, von der Möglichkeit einer solchen Anordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO Gebrauch zu machen. Da das für die sofortige Vollziehung erforderliche Interesse ein qualitativ anderes sein muss als das am Erlass und der Durchsetzung des Verwaltungsaktes, müssen zur Begründung des besonderen Vollziehungsinteresses regelmäßig auch andere Gründe angeführt werden als sie zur Rechtfertigung des zu vollziehenden Verwaltungsaktes herangezogen wurden.“

Soweit die Behörde allerdings keine dergleichen auf den Einzelfall bezogenen Erwägungen anstellt, zieht dies nicht zwingend die Rechtswidrigkeit der Begründung nach sich. Vielmehr ist in der speziellen Konstellation der durch Rauschgiftkonsum bedingten Gefahr im Straßenverkehr nach OVG folgendes zu bedenken:

„Allerdings darf sich die Behörde in bestimmten Fällen auch auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden Erwägungen stützen, wenn die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung belegen. Dies wird bei Fahrerlaubnisentziehungen unter dem Aspekt der Gefahrenabwehr angesichts der hohen Bedeutung der Sicherheit des Straßenverkehrs vielfach angenommen. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass es sich insbesondere bei der Konstellation des Rauschmittelkonsums im Zusammenhang mit der Kraftfahrzeugnutzung um eine häufig anzutreffende Gefahrenlage handelt, so dass eine gewisse Standardisierung der Formulierungen kaum zu vermeiden ist. Des Weiteren stellen Fahreignungsmängel (lediglich) abstrakte Gefahren dar, die sich bei der Verkehrsteilnahme aufgrund allgemeiner Erfahrungswerte realisieren können, ohne aber bei jeder einzelnen Fahrt auftreten zu müssen. Entsprechend können auch die Ausführungen der Verkehrsbehörde notwendigerweise nur auf diese abstrakte Gefahrenlage abstellen (OVG Münster, Beschl. v. 18.11.2014 - 16 B 1282/14 -, in juris Rn. 5, ähnlich VGH München, Beschl. v. 27.10.2016 - 11 CS 16/1388 - in juris Rn. 3). Die Begründung des Sofortvollzugs kann in diesen Fällen in der Regel auch knapp gehalten werden. Im Übrigen handelt es sich bei den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO um allein verfahrensrechtliche, so dass es auf ihre materielle Richtigkeit an dieser Stelle nicht ankommt… .“

Darüber hinaus kann im Rahmen der konkreten Interessenabwägung der Frage des einmaligen oder gelegentlichen Konsums nachgegangen werden.

Folgerungen für die Verwaltungspraxis

a. Begründungserfordernis gemäß § 80 Abs. 3 VwGO

In vergleichbaren Fällen sind an das Begründungserfordernis wegen der generalisierenden Gefahrenlage Abstriche im Hinblick auf die den Einzelfall betreffende Begründung zu machen. 

Wichtig ist, dass die Behörde nicht stupide die Begründung des Ausgangsverwaltungsaktes zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung quasi einfach noch einmal „einrückt“, sondern sich um eine darüber hinausgehende, eigenständige Begründung bemüht.  Dieses Erfordernis ist ind er Regel dann erfüllt, wenn die Behörde über den Verwaltungsakt hinaus anführt, dass „jederzeit und unvorhersehbar damit gerechnet werden muss, dass der Betroffene erneut unter dem Einfluss von berauschenden Mitteln am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmen werde“ und dass „bei einer späteren Vollziehung mit der Gefährdung einer Vielzahl von Personen bis zu diesem Zeitpunkt gerechnet werden müsse“. Solche oder ähnliche zusätzliche Erwägungen machen ausreichend deutlich, dass sich die Behörde mit dem Fall eines Betroffenen konkret auseinandergesetzt hat und dass sie annimmt, dass sich die Gefahr der Beteiligung eines ungeeigneten Kraftfahrzeugführers am Straßenverkehr noch vor Abschluss des Verwaltungs- bzw. Gerichtsverfahrens realisieren könne. Hierin ist eine Erwägung zu sehen, die gerade nicht die Begründung des Ausgangsbescheides betrifft, sondern allein auf die Notwendigkeit einer sofortigen Vollziehung abstellt. Sind etwaige individuelle Gründe des Antragstellers, die dem erfolgreich hätten entgegengesetzt werden könnten, nicht ersichtlich, ist von vornherein keine weitergehende Konkretisierung der abwägungserheblichen Belange geboten. Soweit der Betroffene gegen die Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung „einmaligen“, „erstmaligen“ oder „gelegentlichen“ (bei mindestens zwei selbständigen Konsumvorgängen anzunehmen, vgl. BVerwG, Urt. v. 23.10.2014 - 3 C 3/13 -, NJW 2015, 2439) Cannabis-Konsums einwendet, könnten Zweifel an einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Fahrerlaubnisentziehung bestehen. Dies kann aber schon von der Behörde im Rahmen der Interessenabwägung bei einer Folgenabschätzung berücksichtigt werden. Gegenüberzustellen sind hierbei zum einen die Auswirkungen in Bezug auf das öffentliche Interesse in dem Fall, dass keine Anordnung ergeht, ein späteres Hauptsacheverfahren aber keinen Erfolg hätte und zum anderen die Auswirkungen auf den Betroffenen für den Fall, dass es zunächst bei der vorläufigen Vollziehung des Verwaltungsaktes bleibt und eine Teilnahme am Straßenverkehr vorläufig nicht in Frage kommt, das Rechtsschutzbegehren im Hauptsacheverfahren jedoch Erfolg hat. Hierbei wird die Interessenabwägung regelmäßig zu Gunsten des öffentlichen Interesses ausgehen.

b. materielle Rechtslage nach StVG/FEV und Darlegungslast 

 Rechtsgrundlage für die Entziehung der Fahrerlaubnis ist § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG i.V.m. § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV. Danach hat die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis u.a. dann zu entziehen, wenn sich jemand als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV und den dabei zu Grunde zu legenden allgemeinen Grundsätzen zu Nr. 9.2.2 i.V.m. der Vorbemerkung Nr. 3 der Anlage 4 zur FeV ist eine Fahreignung bei gelegentlicher Einnahme von Cannabis insbesondere dann zu verneinen, wenn eine Trennung von Konsum und Fahren nicht gewährleistet ist. Ist das der Fall, muss keine weitere Interessenabwägung erfolgen, denn die Anordnung betrifft dann einen offensichtlich rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakt. Bleibt diese Frage offen, hilft dem Antragsteller eine in der Folge vorgenommene Blutanalyse, die einen geringeren Wert als zum Zeitpunkt der Kontrolle anzeigt, nicht weiter, da sie die Möglichkeit eines gelegentlichen Konsums, der für die Anordnung ausreicht, nicht überzeugend widerlegt.

Denn die Rechtsprechung, so auch das OVG  im vorliegenden Fall, geht davon aus, dass es jeglicher Lebenserfahrung widerspräche, anzunehmen, dass ein Verkehrsteilnehmer, der unstreitig unter Cannabis-Einfluss am Straßenverkehr teilgenommen hat, bereits nach dem erst- und einmaligen Konsum von Cannabis in eine polizeiliche Verkehrskontrolle gerät. Untersuchungen zum gleichgelagerten Problemkreis der Verkehrsteilnahme unter Alkoholeinfluss zeigen, dass auf eine polizeilich festgestellte Verkehrsteilnahme unter Alkoholeinfluss hunderte solcher entfallen, die unentdeckt bleiben bzw. geblieben sind. Demgemäß kann die Verkehrsbehörde regelmäßig bereits nach einer nur einmalig festgestellten Verkehrsteilnahme unter Cannabis-Einfluss eine wenigstens gelegentliche Verkehrsteilnahme unter Cannabis-Einfluss unterstellen, solange der Antragsteller während des Verwaltungsverfahrens keinen Nachweis für das Vorliegen eines insoweit atypischen Geschehensablaufs – einer polizeilichen Auffälligkeit schon bei der erst- und einmaligen Verkehrsteilnahme unter Cannabis-Einfluss – führt (vgl. schon OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 17.06.2013 - 2 MB 9/13 – m.w.N.). Insoweit wird auch der gern angeführte Hinweis auf BVerfG, a.a.O. zum erstmaligen Konsum nicht viel weiter helfen. Vielmehr wird regelmäßig von fehlender Trennungsfähigkeit aufgrund des Führens eines Kraftfahrzeugs unter Cannabiseinfluss bei entsprechender Blutprobe auszugehen sein.