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Zu den Voraussetzungen der Unzuverlässigkeit eines Kleidercontaineraufstellers

Analyse zu OVG Niedersachsen, Beschluss vom 17.05.2016, 7 ME 43/16

von: RiOLG Andreas Labi

Sachverhalt

Die Antragstellerin stellt Kleidersammelcontainer auf. Mit dem Bescheid hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung untersagt, in der Stadt gewerblich Altkleider zu sammeln, ihr aufgegeben, die bereits im Stadtgebiet aufgestellten Sammelcontainer unverzüglich zu entfernen und ihr für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 € angedroht. Mit weiterem Bescheid hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin ergänzend dazu die Einziehung der Container im Wege der Ersatzvornahme angedroht, sollten die bereits im Stadtgebiet aufgestellten Sammelcontainer nicht innerhalb von zwei Wochen entfernt worden sein. Das OVG hat im Beschwerdeverfahren die den Eilantrag der Antragstellerin zurückweisende Entscheidung des VG gehalten und dabei grundlegende Ausführungen zum Begriff der Zuverlässigkeit nach § 18 Abs. 5 KWG gemacht.

Rechtlicher Rahmen und Folgerungen für die Verwaltungspraxis

Der Begriff der Zuverlässigkeit ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert, sondern wird in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vorausgesetzt. Da es sich bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen um eine grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 1, 35 GewO unterfallende selbständige Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, ist insoweit auf die zu § 35 GewO entwickelten Kriterien zurückzugreifen.

Das bedeutet im Einzelnen:

1. Die Prüfung der Zuverlässigkeit nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ist insbesondere nicht auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien beschränkt, da gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen (vgl. so schon: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.05.2015 - 20 A 316/14 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.05.2014 - 10 S 30/14 -, NVwZ 2014, 947).

2. § 3 Abs. 2 AbfAEV findet zur Konkretisierung des Zuverlässigkeitsbegriffs des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ebenfalls keine ausschließliche Anwendung. Diese Vorschrift dient ausweislich ihres Absatz 1 allein der Konkretisierung von § 53 Abs. 2 Satz 1 KrWG und § 54 Abs. 1 Satz 2 KrWG. Angesichts der unterschiedlichen Zielsetzungen ist der Anwendungsbereich der Norm über ihren Wortlaut hinaus nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu erstrecken.

3. Die Behörde kann vielmehr auf die zu § 35 GewO entwickelten Grundsätzen zurückgreifen. Danach ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben.

4. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe sind dabei zunächst Verstöße gegen solche Vorschriften relevant, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen.

5. Daneben sind entgegen dem von Betroffenen gern vertretener Rechtsauffassung aber auch andere Verstöße von Relevanz.

Dies sind Verstöße gegen Vorschriften, die ohne unmittelbaren Bezug zur Umwelt als dem Schutzgut des Abfallrechts für die ordnungsgemäße Sammlung von Abfällen einschlägig sind. Denn Gründe, diese von vornherein bei der Prüfung der Zuverlässigkeit auszusparen, sind nicht ersichtlich. Auch solche Verstöße geben Aufschluss über das Verhalten bezüglich der in Rede stehenden gewerblichen Tätigkeit.

a. Dabei ist lediglich von der Behörde zu beachten, dass die weniger direkt das Schutzgut des Abfallrechts von der Vorschrift betroffen ist, gegen die verstoßen wird, umso strenger der Maßstab zur Berücksichtigung dieses Verstoßes im Hinblick auf die Annahme der Unzuverlässigkeit sein muss. Das muss in der Bescheidbegründung deutlich werden.

b. Die Relevanz von Verstößen ergibt sich nicht allein aus der Schwere des einzelnen Verstoßes. Auch eine Vielzahl weniger gewichtiger Verstöße in ihrer Gesamtheit kann zur Prognose der Unzuverlässigkeit führen. Denn sie lässt einen Hang zur Nichtbeachtung geltenden Rechts erkennen, der - vorbehaltlich erkennbarer Verhaltensänderungen - dem erforderlichen Vertrauen auf künftige Rechtstreue entgegensteht. Grundsätzlich reicht dementsprechend die in einer Vielzahl kleinerer Verstöße zum Ausdruck kommende Gleichgültigkeit gegenüber der Rechtsordnung zur Annahme der Unzuverlässigkeit aus, ohne dass ein zielgerichtetes Handeln festgestellt werden müsste. Je mehr System hinter den Verstößen zu erkennen ist, umso weniger gewichtig kann der einzelne Verstoß sein, um die Annahme der Unzuverlässigkeit im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu rechtfertigen. Aus diesem Grund sind jedenfalls schwere und systematische Verstöße auch gegen nicht unmittelbar umweltschutzbezogene Vorschriften geeignet, die erforderliche Zuverlässigkeit zu verneinen.

c. Als solche Normverstöße kommen insbesondere solche gegen privatrechtliche Besitz- und Eigentumsrechte an Grundstücken und auch gegen straßenrechtliche Normen in Betracht.

d. Die Behörde ist dabei nicht auf Feststellungen aus ihrem Zuständigkeitsbereich beschränkt.

Folgen für die Verwaltungspraxis

1. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Trägers der Sammlung im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG bestehen daher dann, wenn es nachweislich und wiederholt zu systematischen und massiven Verstößen gegen öffentliches und/oder privates Recht durch Personen kommt, derer sich der Anzeigende als Dienstleister bedient, indem Sammelcontainer ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum oder widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden, und bei prognostischer Betrachtung die Gefahr besteht, dass es im Fall der Durchführung der angezeigten Sammlung ebenfalls oder weiterhin zu solchen gewichtigen Verstöße kommen wird.

2. Zur Begründung kann die Behörde auch auf Geschehnisse außerhalb ihres Zuständigkeitsbereiches zurückgreifen, wenn dafür der ins Auge gefasste Aufsteller verantwortlich ist. Besonders geeignet zur Bezugnahme sind dabei (rechtskräftige) Entscheidungen von Verwaltungsgerichten.

3. Hinsichtlich der Sachverhaltsfeststellung kommt es darauf an, deutlich zu machen, dass es sich bei den monierten Aufstellungen nicht um negative „Ausreißer“ bei ansonsten rechtsfehlerfreiem Handeln, sondern um systematisch „wildes“ Aufstellen handelt.

4. Bloße Hinweise auf vorgebliche Verantwortlichkeiten anderer dazwischengeschalteter Firmen sind unbehelflich, denn der „dahinterstehende“ Aufsteller hat im Außenverhältnis die Verantwortung (für Firmengeflechte vgl. OVG NRW, Beschl. v. 10.08.2015 – 20 A 885/14).