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Zu den Voraussetzungen der Inanspruchnahme Privater bei der Bekämpfung drohender Obdachlosigkeit (hier Beschlagnahme privaten Gebäudes zur Flüchtlingsunterbringung, Voraussetzungen verneint)

Analyse von VG Lüneburg, Beschl. v. 09.10.2015, 5 B 98/15

von: RiOLG Andreas Labi

Sachverhalt

Die Behörde  beschlagnahmte durch eine unter Anordnung der sofortigen Vollziehung ergangene Verfügung ein im privaten Eigentum stehendes Grundstücks ehemaliges Kinder- und Jugendheim) zur Bereitstellung von Wohnraum für Flüchtlinge. Dem hat das VG im Eilverfahren mit Hinblick auf den ultimo-ratio-Charakter einer solchen Maßnahme eine Absage erteilt und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des betroffenen Eigentümers gegen diese Maßnahme wiederhergestellt.

Rechtliche Grundlagen

Eine Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO und damit eine Ausnahme vom Grundsatz des Bestehens der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) hat dann Bestand, wenn sie formell und materiell rechtmäßig ist.

Formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung
Insbesondere: Begründungserfordernis gemäß § 80 Abs. 3 VwGO

In formeller Hinsicht erfordert die Anordnung der sofortigen Vollziehung insbesondere die Einhaltung des Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO (gesonderte Anhörung dagegen  nicht erforderlich, s.u.). Erforderlich ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehung notwendig ist und dass hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss; an die Begründung sind keine übermäßig hohen Anforderungen zu stellen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 80 Rn. 85). Sie darf sich nicht in der Wiede3rholung der Begründung des Verwaltungsaktes erschöpfen. Vielmehr muss sie erkennen lassen, dass sich die Behörde einzelfallbezogen des besonderen Eingriffs bewusst war. Die Begründung darf sich deshalb auch nicht in allgemeinen bloßen Floskeln erschöpfen, muss aber rechtlich nicht fehlerfrei sein.

Im vorliegenden Fall hatte die Behörde dem Begründungserfordernis nach Ansicht des VG entsprochen. Sie hatte auf den kurzfristigen Bedarf an Unterbringungsmöglichkeiten angesichts der bevorstehenden kalten Jahreszeit und den vom Antragsteller angekündigten Abriss des Gebäudekomplexes auf seinem Grundstück verwiesen.

Materielle Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung

Materiell rechtswidrig ist eine Anordnung der sofortigen Vollziehung, wenn das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung eines Verwaltungsaktes das das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung überwiegt. Dies wiederum trifft zu, wenn der zu vollziehende Verwaltungsakt sich entweder als voraussichtlich rechtswidrig erweist oder zwar als voraussichtlich rechtmäßig einzustufen ist, aber keine besonderen Umstände vorliegen, die eine Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO und damit eine Ausnahme vom Grundsatz des Bestehens der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) rechtfertigen.

Im vorliegenden Fall überwog nach Ansicht des VG das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Beschlagnahmeverfügung, da diese nach gebotener und nur möglicher summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage rechtswidrig erfolgt war.

Ermächtigungsgrundlage für Verwaltungsakt

Ermächtigungsgrundlage für die Beschlagnahmeverfügung in Niedersachen ist § 11 i.V.m. § 8 Abs. 1 Nds. SOG. Andere speziellere Vorschriften, die vorrangig anzuwenden wären, wenn deren Voraussetzungen vorlägen, hat das VG verneint (die Beschlagnahme von Grundstücken ist auch aufgrund § 106 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG bzw. § 29 Abs. 1 Satz 1 NKatSG jeweils i.V.m. § 2 Bundesleistungsgesetz möglich. Diese Vorschriften ermächtigen jedoch ausschließlich die Polizeidirektionen bzw. die Landkreise und kreisfreien Städte (§ 2 NKatSG)). In anderen Bundesländern ist die Rechtslage vergleichbar.

Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes

Im Gegensatz zur Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung, bei mangels VA-Charakter derselben § 28 VwVfG nach nahezu einheitlicher Auffassung keine Anwendung findet, gilt im Hinblick auf den zu vollziehenden Verwaltungsakt grundsätzlich das Anhörungsgebot des § 28 Abs. 1 VwVfG. Davon kann nur ausnahmsweise nach Maßgabe des § 28 Abs. 2 VwVfG abgesehen werden. 

Im vorliegenden Fall war die Anhörung nicht durchgeführt worden. Die Voraussetzungen für ein ausnahmsweises Absehen von der Anhörung nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG lagen jedoch nicht vor. Danach kann von einer Anhörung insbesondere abgesehen werden, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint. Gefahr im Verzug im Sinne dieser Vorschrift liegt vor, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die durch den Verwaltungsakt zu treffende Regelung zu spät käme, um ihren Zweck zu erreichen, was in jedem Einzelfall „ex ante“ zu beurteilen ist (BVerwG, Urt. v. 15.12.1983 - 3 C 27.82; VG Oldenburg, Urt. v. 22.05.2012 - 7 A 3069/12 -). Eine solche Eilbedürftigkeit hat das VG mit dem zutreffenden Hinweis auf das tatsächliche Geschehen verneint: Wenn eine Behörde im Vorfeld erfolglos mit dem Betroffenen über eine Anmietung des Objektes verhandelt und der Bedarf an weiteren Flüchtlingsunterkünften bekannt war, ist nicht erkennbar, dass eine kurzfristige Anhörung des Antragstellers den Zweck der Verfügung vereitelt hätte.

Hier darf sich eine Behörde also nicht durch eigenes Handeln in Selbstwiderspruch setzen!

Heilung des Verfahrensmangels

Zwar kann ein solcher Fehler bekanntermaßen dadurch geheilt werden, dass eine Anhörung im Widerspruchsverfahren/ gerichtlichen Verfahren nachgeholt wird. Das gilt aber immer nur ex nunc und verhindert auch nicht die Möglichkeit der Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen. Zudem muss die Behörde bei formellen Fehlern die Kosten eines eventuellen Widerspruchsverfahrens tragen (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Der Einhaltung des Gebots der Anhörung und der engen Auslegung der Regelung des § 28 Abs. 2 VwVfG gebührt daher in jedem Fall besondere Aufmerksamkeit!

Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes

Die wichtigsten Ausführungen des VG sind allerdings die zur materiellen Rechtmäßigkeit des zu vollziehenden Verwaltungsaktes, die durchaus für sich in Anspruch nehmen können, für eine Vielzahl von Fällen gelten zu können.

Das VG hat die Voraussetzungen verneint unter denen eine Gefahrenabwehrmaßnahme auch gegen Nichtstörer gerichtet werden kann.

Die Voraussetzungen des § 11 i.V.m. § 8 Abs. 1 Nds. SOG seien nämlich nicht erfüllt. Danach kann die Verwaltungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren und diese Maßnahmen unter Berücksichtigung der Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Nds. SOG auch gegen nicht verantwortliche Personen richten.

Das VG bejaht allerdings zunächst zutreffend den

Gefahrbegriff

Eine Gefahr i.S.d. §§ 11,  2 Nr. 1 lit. a Nds. SOG liegt vor, da eine drohende unfreiwillige Obdachlosigkeit eine Störung der öffentlichen Sicherheit und somit eine Gefahr i.S.d. § 11 Nds. SOG darstellt (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 14.12.2009 - 11 ME 316/09 -). Flüchtlingen droht aufgrund einer Ausschöpfung der Kapazitäten in den vorhandenen und kurzfristig zu realisierenden Flüchtlingsunterkünften die Obdachlosigkeit.

Hier wird es also Aufgabe der Behörde sein, hinreichend darzulegen, dass sie weiterhin eine erhebliche Anzahl an Flüchtlingen aufnehmen muss und dass für die konkret erwarteten Flüchtlinge derzeit keine genügende Anzahl an Unterkünften zur Verfügung steht.

Inanspruchnahme von Nichtstörern
Hier : Gegenwärtige und erhebliche Gefahr

Bejaht werden konnten noch die gesteigerten Anforderungen an den Gefahrbegriff (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG:  gegenwärtig und erheblich) bei der Inanspruchnahme von Nichtstörern. Erheblich ist eine Gefahr gemäß § 2 Nr. 1 lit. c Nds. SOG, wenn eine Gefahr für ein bedeutsames Rechtsgut besteht. Durch Obdachlosigkeit ist, insbesondere angesichts des bevorstehenden Winters, Leib und Leben der Flüchtlinge, mithin ein bedeutsames Rechtsgut gefährdet. Die Gefahr ist auch gegenwärtig, da die Einwirkung des schädigenden Ereignisses unmittelbar oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bevorsteht (§ 2 Nr. 1 lit. b Nds. SOG), da nicht zu erwarten steht, dass die Anzahl der Flüchtlinge, die Deutschland und somit auch die Behörde erreicht, in absehbarer Zeit deutlich zurückgehen wird.

Auch hierzu bedarf es entsprechender Darlegungen der Behörde:  Sie muss darlegen, dass mit den derzeitig vorhandenen Unterkünften eine Unterbringung weiterer Flüchtlinge in absehbarer Zeit nicht mehr gewährleistet werden kann und somit neu ankommenden Flüchtlingen Obdachlosigkeit droht. Es ist nicht erforderlich, dass diejenigen Personen, denen Obdachlosigkeit droht, bereits individualisierbar sind. Ausreichend ist vielmehr, dass mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die konkret zu erwartenden Flüchtlinge von Obdachlosigkeit betroffen wären. Das ist angesichts der großen Anzahl an Flüchtlingen der Fall. Es kann und muss von der Behörde zur Abwendung der drohenden Obdachlosigkeit auch erwartet werden, dass sie rechtzeitig Maßnahmen zur Vermeidung oder Beseitigung dieser Gefahr angeht. Da es nicht lediglich um die Unterbringung vereinzelter Personen geht, sind ggf. umfangreichere Maßnahmen zur Gefahrenabwehr notwendig. Daher dürfen in einer solchen Situation keine überhöhten Anforderungen an die zeitliche Komponente gestellt werden. Denn zur angemessenen Unterbringung einer Vielzahl an Flüchtlingen sind ggf. erhebliche Vorbereitungs- und Umbaumaßnahmen notwendig. Es genügt somit den Anforderungen des § 8 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG, wenn die Behörde Maßnahmen zur Abwehr der Gefahr so rechtzeitig angeht, dass die Gefahr wirksam bekämpft werden kann. Sie muss nicht abwarten, bis Flüchtlinge ankommen, für die keine Unterkunft mehr zur Verfügung steht, und so das Risiko eingehen, dass Maßnahmen der Gefahrenabwehr zu diesem Zeitpunkt zu spät kämen. Es entspricht der Verantwortung der Behörde gegenüber den Flüchtlingen, bereits vor Realisierung der Gefahr die nach § 11 Nds. SOG erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen.

Inanspruchnahme von Nichtstörern
Hier : Gefahr nicht auf andere Art abwendbar

Knackpunkt des Verfahrens ist die im Rahmen der Inanspruchnahme von Nichtstörern entscheidende Frage nach der anderweitigen Abwendbarkeit (§ 8 Abs. 1 Nr. 3 Nds. SOG). Das gilt jedenfalls, soweit einzelne Bundesländer nicht im Hinblick auf die Flüchtlingssituation spezialgesetzliche Regelungen geschaffen haben (vgl. für Hamburg: Gesetz zur Sicherung der Flüchtlingsunterbringung in Einrichtungen vom 2. Oktober 2015 (HmbGVBl. S. 245)

Diese hat das VG  zutreffend bejaht:

Die Behörde habe nicht hinreichend dargelegt, dass sie die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren kann.

Bei der Beschlagnahme von Grundstücken oder Wohnungen zur Einweisung von Obdachlosen sind wegen des damit verbundenen Eingriffs in das Eigentumsrecht des Hauseigentümers hohe Anforderungen zu stellen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 14.12.2009 - 11 ME 316/09. Die Verwaltungsbehörde muss deshalb bei der Inanspruchnahme privaten Eigentums zur Einweisung von Obdachlosen darlegen, dass ihr im fraglichen Zeitpunkt keine gemeindeeigenen Unterkünfte zur Verfügung stehen und auch die Beschaffung solcher Unterkünfte bei Dritten nicht rechtzeitig möglich ist (vgl. VG Oldenburg, Urt. v. 22.05.2012 - 7 A 3069/12; VG Darmstadt, Beschl. v. 20.07.2009 - 3 L 946/09.DA -). Im Rahmen des polizeilichen Notstands ist die Beschlagnahme von Privateigentum zur Unterbringung von Obdachlosen nur als eine vorübergehende und kurzfristige Maßnahme möglich (vgl. VG Oldenburg, a.a.O.; Denninger, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl 2012, Kap. D Rn. 151), wobei in der Rechtsprechung überwiegend von einer Höchstdauer von zwei bis maximal sechs Monaten ausgegangen wird (vgl. Rachor, in: Lisken/Denninger, a.a.O., Kap. E Rn. 751 m.w.N. aus der Rechtsprechung). Die Behörde muss vor der Inanspruchnahme nichtstörender Dritter zunächst selbst alles in ihrer Macht Stehende tun, d.h. alles ihr Mögliche und Zumutbare unternehmen, um die Gefahr zu beseitigen. Bei den zur Beseitigung der unfreiwilligen Obdachlosigkeit gebotenen Bemühungen um Beschaffung einer neuen Unterkunft darf sich die Behörde nicht auf die ihr zur Verfügung stehenden Räumlichkeiten oder ihrem Einfluss zugänglichen Wohnungen beschränken. Sie ist vielmehr gehalten, gegebenenfalls Räumlichkeiten, auch in Beherbergungsbetrieben, anzumieten, auch wenn diese Lösung im Verhältnis zur Beschlagnahme und zur Zahlung einer Nutzungsentschädigung kostenintensiv sein mag (vgl. Saarl. OVG, Beschl. v. 14.04.2014 - 1 B 213/14.). Zwar muss auch die nur obdachmäßige Unterkunft grundsätzlich den Mindestanforderungen an eine menschenwürdige Unterbringung genügen und ggf. einer besonderen Hilfsbedürftigkeit des Obdachlosen Rechnung tragen. Gleichzeitig hat die Behörde im Rahmen ihrer Bemühungen zur Unterbringung von Obdachlosen nicht für eine wohnungsmäßige Voll- und Dauerversorgung, sondern lediglich für eine obdachmäßige Unterbringung zu sorgen. Es reicht grundsätzlich aus, wenn eine Unterkunft bereitgestellt wird, die vorübergehenden Schutz vor den Unbilden des Wetters bietet und Raum für die notwendigsten Lebensbedürfnisse lässt (vgl. Saarl. OVG, a.a.O., Rn. 9 ff. m.w.N.).

Zwar ist auf der Grundlage von §§ 11, 8 Abs. 1 Nds. SOG eine Beschlagnahme von Privateigentum nicht von vornherein ausgeschlossen, vorrangig ist aber jede andere angemessene Form der Unterbringung, die nicht in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsrecht eingreift. Ob die Form der Unterbringung in ein Unterkunftskonzept (z.B. Vorrang der dezentralen Unterbringung/Freihalten von Turnhallen für den Jugendsport) passt oder von diesem abweicht, ist im Rahmen der Gefahrenabwehr unerheblich. Vorrang vor der Beschlagnahme von Privateigentum hat grundsätzlich jede angemessene Unterkunft, die ohne Eingriff in den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG verfügbar ist, selbst wenn eine leerstehende private Immobilie angemessener erscheint als anderweitige Unterbringungsmöglichkeiten.

Wirtschaftliche Erwägungen dürfen dabei ebenfalls keine Rolle spielen (im vorliegenden Fall das Argument, die Jugendherberge müsse dem Tourismusstandort für geringer verdienende Gäste weiter zur Verfügung stehen und müsse deshalb nicht belegt werden). Gleiches gilt für die Anmietung von Ferienwohnungen oder Hotelzimmern. Deren Anmietung kann nicht mit dem Argument verneint werden, die neu kommenden Flüchtlinge müssten zwecks Betreuung/Gesundheitsfürsorge in der (zu beschlagnahmenden  großen Unterkunft) gemeinsam untergebracht werden.  In diese müssen dann im Rahmen einer „Nachverteilung“ ggf. die Flüchtlinge untergebracht werden, die notwendige Untersuchungen schon hinter sich gebracht haben, so dass sie dann Platz für neu ankommende Flüchtlinge schaffen. Im Ergebnis der Entscheidung können damit wirtschaftliche Einbußen bzw. höhere Kosten von der Behörde nicht für eine Beschlagnahme privaten Eigentums geltend gemacht werden. Auch die Nutzung von Turnhallen zur vorübergehenden Unterbringung von Flüchtlingen ist grundsätzlich vorrangig vor der Beschlagnahme privater Objekte. Einzige Ausnahme : einzelne Sporthallen wären nicht als menschenwürdige Unterkünfte zu bewerten. Das dürfte aber angesichts bundesweiter Praxis kaum vertretbar sein.

Ergebnis

Solange es an einer besonderen gesetzlichen Grundlage fehlt, ist grundsätzlich die Nutzung jeglicher angemessener Unterbringungsmöglichkeiten, die ohne Eingriff in das Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG verfügbar sind, der Beschlagnahme von Privateigentum vorzuziehen.

Hinweis:
Das OVG Niedersachsen hat inzwischen die Entscheidung des VG bestätigt:  OVG Niedersachsen, Beschl. v 01.12.2015, 11 ME 230/15