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Wahljahr 2013

© Mr. Birdy / Fotolia.com

Allgemeines

Werbung im öffentlichen Straßenraum gehört grundsätzlich zu den erlaubnispflichtigen, aber auch generell erlaubnisfähigen Sondernutzungen. Dabei ist allerdings zu beachten, dass weder die Inhalte gegen allgemeine Schutzvorschriften (z.B. wettbewerbsrechtliche Schranken, strafrechtliche Relevanz aus Beleidigung, jugendschutzrechtliche Grenzen) verstoßen dürfen noch die straßenrechtliche Widmung der in Anspruch genommenen Verkehrsfläche und deren Zweck missachtet werden dürfen (Größe und Umfang der Werbung, Ablenkung der Verkehrsteilnehmer, Beeinträchtigung anderer Straßennutzer oder Anlieger). Eine insoweit widmungskonforme Werbung gehört zum so genannten "kommunikativen Verkehr" als Nebenzweck der Straßennutzung.

Dabei kommt der Wahlwerbung, d.h. die Plakatierungen und Informationsabgaben durch politische Parteien und sonstige Wählergruppierungen im Vorfeld von Europaparlaments-, Bundestags-, Landtags-, Kommunalwahlen u. ä., besondere Bedeutung zu, da diese keinem gewerblichen Zweck als solchem (wie bspw. durch Unternehmen zum Anreiz, deren Produkte zu kaufen) dient (dies gilt natürlich nicht bei ausschließlicher Werbung neuer Mitglieder oder zur Spendensammlung), sondern der Ausübung einer grundrechtlich besonders geschützten Rechtsposition (Parteifreiheit, Meinungsäußerungs- und -verbreitungsfreiheit).

 

Erlaubnisfreie Wahlwerbung

Soweit die Wahlwerbung sich allein im Rahmen des kommunikativen Verkehrs, also innerhalb des Widmungsinhaltes und -zwecks, bewegt und das verbleibende Gemeingebrauchsrecht nicht oder nur unerheblich beeinträchtigt wird (Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs), bedarf sie keiner gesonderten Erlaubnis.

 

Beispiele:

  • Verteilen von Flugblättern politischen oder weltanschaulichen Inhaltes in einer Fußgängerzone oder einem verkehrsberuhigten Bereich ("von-Hand-zu-Hand")
  • bloßes Ansprechen von Passanten durch einzelne Personen ohne Störung des Fußgängerverkehrs bzw. ohne technische Hilfsmittel aller Art (z.B. Tisch, Sonnenschirm)

 

Erlaubnispflichtige Wahlwerbung

Die der Sondernutzung innewohnende Erlaubnisvorbehaltsfunktion dient den zuständigen Straßenbaubehörden dazu, über Art, Umfang, Zeitpunkt und -dauer einer Veranstaltung oder sonstigen Straßennutzung über den Gemeingebrauch bzw. gesteigerten Anliegergebrauch hinaus rechtzeitig informiert zu sein, um daraus abzuleitende, erkennbare Störungen zu verhindern oder doch zumindest in zumutbaren Grenzen zu halten bzw. bei Kollisionen gleichwertiger Rechtsgüter verschiedener Rechtsträger einen Interessenausgleich zu schaffen (z.B. durch zeitlich gestaffelte Zuweisung geeigneter Standorte für Plakatwerbung oder Informationsstände an mehrere Parteien). In Frage kommt hier insbesondere eine Wahlwerbung mittels Hilfsvorrichtungen (Plakatständer, Informationsstände mit Tischen oder Stühlen, Sonnenschirme etc.). Auch hier dürfen und müssen die Grundrechtspositionen Parteifreiheit (Art. 21 GG) und Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) mit dem straßenrechtlichen Institut der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sorgfältig mit- und gegeneinander abgewogen werden, d.h. dass trotz des berechtigten Interesses an einem erfolgreichen Wahlkampf die Gewährleistung des Gemeingebrauchsrechtes vorrangigste Aufgabe der Straßenbaubehörde bzw. Gemeinden als Straßenbaulastträger bleibt. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis stellt dabei grundsätzlich eine Ermessensentscheidung dar, jedoch dürfte auf Grund einer allgemein üblichen Verwaltungspraxis zwischenzeitlich eine "Ermessensreduzierung gegen Null" (Selbstbindung der Verwaltung) eingetreten sein, d.h. es gibt, vorbehaltlich etwaiger Auflagen wegen Besonderheiten zur Sicherung ausreichenden Verkehrs (z.B. bei Sichtbehinderungen für den fließenden Verkehr), einen Rechtsanspruch auf Erteilung. Allerdings darf bei der Erlaubniserteilung nicht das Gebot der Chancengleichheit aller politischen Parteien und Wählergruppierungen verletzt werden, ggf. sind die öffentlichen Verkehrsflächen mit einem angemessenen Verteilungsschlüssel auf alle Antragsteller zu verteilen ("gestaffelte Chancengleichheit", vgl. BVerwG, 13.12.1974 - VII C 42/72).

Für die Abwicklung erlaubter Lautsprecher- und Plakatwerbung sind die einschlägigen Vorgaben des WahlPLaRdErl,NW zwingend zu beachten.

Praxistipp:

Es hat sich bewährt, listenmäßig alle in Frage kommenden bzw. regelmäßig bereits in den Vorjahren genutzten Stellplätze (Standorte für Plakatständer, Infostände etc.) zu erfassen und einen Verteilungsschlüssel (z.B. auf der Basis des letzten Wahlergebnisses, aber unter Beachtung der "gestaffelten Chancengleichheit") mit den betroffenen politischen Parteien und Wählergruppierungen zu vereinbaren. Darüber hinaus können durch Ortsrecht ergänzende Bestimmungen (z. B. Zeitraum der Aufstellung vor und nach den Wahlen, Unterlassung unerwünschter Werbemethoden wie Kfz-Anhänger als so genannte "Eyecatcher") festgelegt werden.

 

Befreiung von der Erlaubnispflicht

Die Gemeinden als Straßenbaulastträger können bereits in den einschlägigen Sondernutzungssatzungen Befreiungstatbestände für Wahlwerbungsmaßnahmen, auch differenziert nach Art/Umfang/Inhalt/Zahl/Standorten regeln (allgemeine Ausnahme); hierbei empfiehlt sich rechtzeitig vor jeder Wahl eine entsprechende, einvernehmliche Verteilung geeigneter Standplätze zwischen und mit den politischen Parteien und Wählergruppierungen, sowie ggf. Initiatoren von Bürgerbegehren.

 

Genehmigungen nach Straßenverkehrsrecht

Ist für die beabsichtigte und sondernutzungserlaubnisfähige Werbung eine Befreiung vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO nötig, erteilen die Gemeinden als örtliche Straßenverkehrsbehörde bzw. Kreisverwaltungsbehörden als untere Straßenverkehrsbehörde die Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO. Üblicherweise erfolgt die Plakatwerbung ausschließlich innerorts, da an Autobahnen und außerhalb der Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen im Interesse der Verkehrssicherheit entsprechend § 33 Abs. 1 Nr. 3 StVO von einer Plakatierung abgesehen werden soll. Aber auch hiervon können im Einzelfall Ausnahmen zugelassen werden, wenn die zu erwartende Beeinträchtigung für den fließenden Verkehr (Verkehrsmenge, Durchschnittsfahrgeschwindigkeit etc.) als gering einzuschätzen ist.

 

Bauordnungsrechtliche Zulässigkeit

Bauordnungsrechtlich ist entsprechend § 13 Abs. 2 BauO NRW,NW allgemein sowohl auf das Landschaftsbild zu achten, wie auf das Unterbleiben gehäufter Werbeanlagen; für die Wahlwerbeanlagen gelten allerdings die Vorschriften der BauO NRW,NW ausdrücklich nicht (§ 13 Abs. 6 Nr. 4 BauO NRW,NW).

 

"Bannmeilenregelung"

Das Aufstellen oder Anbringen von Plakaten am Tag der Abstimmung ist in den Wahlrechtsordnungen des Bundes und NRW untersagt. Gemäß § 32 Abs. 1 BWG ist während der Wahlzeit in und an dem Gebäude, in dem sich der Wahlraum befindet, sowie unmittelbar vor dem Zugang zu dem Gebäude jede Beeinflussung der Wähler durch Wort, Ton, Schrift oder Bild sowie jede Unterschriftensammlung verboten. Auf Grund dieser spezialgesetzlichen Regelung ist eine davon abweichende Erlaubnis unzulässig.

 

Normen:

§ 8 FStrG

§§ 18 ff, 28 StrWG NRW

§§ 32 f, STVO

§ 32 BWG

§ 13 BauO NRW

 

Fachbeiträge:

Sondernutzung - Gebührenbegriff

Sondernutzung - Erlaubnis

Sondernutzung - Begriff

Sondernutzung - Autowracks

Sondernutzung - Erlaubnisfreiheit

Sondernutzung - Ver- und Entsorgungsleitungen

 

Rechtsprechung:

BVerfG, 22.12.1976 -1 BvR 306/76: Die Notwendigkeit einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines Informationsstandes ist mit dem GG vereinbar.

BVerwG, 13.12.1974 - VII C 42/72: Um unter Beachtung des gesetzlichen Grundsatzes gestaffelter Chancengleichheit einer wirksamen Wahlpropaganda auch kleinere Parteien nicht auszuschließen, sollte grundsätzlich für jede Partei ein Sockel von 5 v. H. der bereitstehenden Stellplätze für Plakatständer etc. zur Verfügung stehen und die größte Partei nicht mehr als das 4-5fache an Stellplätzen erhalten.

BVerwG, 04.07.1976 - 11 B 23/76: Das straßenrechtliche Kontroll- und Erlaubnisverfahren ist mit dem tangierten GG vereinbart, soweit es dazu dient, die verschiedenen grundrechtlich geschützten Belange, die bei der Benutzung des "knappen Gutes öffentliche Straße" in Konflikt geraten können, in Einklang zu bringen.

OVG Saarland, 05.08.1998 - 2 V 14/98, NVwZ-RR 1999, 218 = DÖV 1998, 1013: Auf eine notwendige Sondernutzungserlaubnis für Wahlsichtwerbung im Straßenraum haben politische Parteien in der Wahlkampfschlussphase (regelmäßig die vier letzten Wochen vor dem Wahltermin) unmittelbaren Anspruch. Wird dieser Zeitraum auf sechs Wochen bemessen und bindet sich die Erlaubnisbehörde entsprechend, so lässt es sich nicht als unangemessene Beeinträchtigung der Parteibelange werten, wenn sie über die Zulassung noch früherer Wahlsichtwerbung nach pflichtgemäßem Ermessen entscheidet.

VGH Bayern, 21.05.1997 - 8 B 97/206: Der Grundsatz der Wahlgleichheit kann einem wenige Tage vor der Wahl gestellten Antrag auf Sondernutzungserlaubnis für Plakatwerbung entgegenstehen.

OVG Schleswig-Holstein, 25.06.1991 - 4 L 51/91, NJW 1992, 1340, NVwZ 1992, 70: Zur Sondernutzungserlaubnis für Wahlwerbung.

VG Gelsenkirchen, 02.09.1998 - 14 L 2689/98, NWVBl 1999, 106: Zur Frage angemessener Wahlsichtwerbung im Straßenraum durch Erteilung entsprechender Sondernutzungserlaubnisse.

OVG Nordrhein-Westfalen, 12.05.2004 - 11 B 952/04: Ob sich die Wahlplakatierung einer politischen Partei im Rahmen der anlässlich einer bestimmten Wahl (hier: Europawahl 2004) erteilten Sondernutzungserlaubnis hält, bemisst sich nach einer großzügigen Gesamtbetrachtung. Die isolierte Würdigung einzelner textlicher oder bildlicher Elemente eines Plakates verbietet sich.

VG München, 24.10.2007 - M 22 S 07.4730, Fundstelle 4/2008, S. 121: Die Aufstellung von Werbeplakaten politischer Parteien auf öffentlichen Straßen ohne die erforderliche Erlaubnis ist formell rechtswidrig und kann als unerlaubte Sondernutzung untersagt werden. Das behördliche Ermessen zur Erteilung straßenrechtlicher Sondernutzungserlaubnisse ist jedenfalls insoweit eingeschränkt, als dass den Parteien angemessene Werbeflächen für ihre Selbstdarstellung zur Verfügung stehen müssen. Die sofortige Entfernung unerlaubt aufgestellter Wahlwerbung kann insbesondere zur Wahrung der Chancengleichheit erforderlich sein. Die für die Werbung in Wahlkampfzeiten geltenden Grundsätze sind auf Parteiwerbung außerhalb von Wahlkampfzeiten nicht anwendbar.

OVG Niedersachsen, 08.06.2007 - 12 ME 224/07: Die Gefahr von Zusammenstößen mit Andersdenkenden und daraus resultierende Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs rechtfertigen die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis für einen politischen Informationsstand - hier von der NPD - grundsätzlich nicht, wenn diese Gefahren allein auf das Verhalten Anderer und nicht auf das Verhalten des Antragstellers zurückzuführen sind. Die Behörde darf bei ihrer Ermessensentscheidung jedoch zu Lasten des Antragstellers berücksichtigen, wenn er sich im Falle drohender gewalttätiger Auseinandersetzungen im Zusammenhang mit der Aufstellung des Informationsstandes nicht glaubhaft von der Anwendung körperlicher Gewalt distanziert hat und nicht hinreichend zur Kooperation mit den Behörden bereit gewesen ist, um drohende Beeinträchtigungen des Fußgängerverkehrs und der Anlieger zu minimieren.

VG Gelsenkirchen, 20.03.2007 - 14 K 2505/05, NVwZ-RR 2007, Heft 9, S. 576: Kommt eine politische Partei ihren Sorgfaltspflichten bei der Ausgabe von sondernutzungsrelevanten Wahlplakaten an Dritte nicht nach, ist sie für die Kosten der sofort vollzogenen Entfernung rechtswidrig im öffentlichen Straßenraum angebrachter Wahlplakate erstattungspflichtig.