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Untersagung einer gewerblichen Altkleidersammlung wegen Unzuverlässigkeit

OVG Münster, Beschlüsse vom 19.07.2013 – 20 B 122/13, 20 B 476/13, 20 B 530/13

Leitlinien der Entscheidung

Das OVG hat im vorläufigen Rechtsschutzverfahren die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die mit Sofortvollzug versehene Ordnungsverfügung wiederhergestellt und dabei insbesondere festgestellt, dass bei offenen Erfolgsaussichten im Eilverfahren in der Regel aufgrund einer allgemeinen, von den Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren losgelösten dem Interesse des sammelnden Unternehmens an einer vorläufigen Durchführung der Sammlung der Vorrang gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Untersagung der Tätigkeit einzuräumen ist.  Dieser – im Hinblick auf Art. 12, 14 GG und der Tatsache, dass Widersprüchen gegen entsprechende Untersagungsverfügungen von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt, vorhersehbaren – Überlegung hat der Senat aber eine Reihe von Hinweisen vorangestellt, die für die Behördenpraxis relevanter sind, da sie den Handlungsrahmen der Behörde konkretisieren. Dem wird im Folgenden nachgegangen. 

Folgerungen für die Verwaltungspraxis 

Bedenken gegen Zuverlässigkeit - Tatsachenfeststellungen

§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist Rechtsgrundlage für eine Untersagungsverfügung wegen Unzuverlässigkeit. Allerdings ist zu beachten, dass entgegen dem Wortlaut dieser Norm, beliebige Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen. Vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen. Oder anders ausgedrückt: Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit reichen nicht, sie muss sich aus den Fakten geradezu aufdrängen. Dementsprechend sollten Bescheide dann auch nicht mit „Bedenken an der Zuverlässigkeit“ sondern mit der "Prognose fehlender Zuverlässigkeit" begründet werden.

Aspekt der Zuverlässigkeit gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann nach OVG Münster auch sein, dass vom Betroffenen in der Vergangenheit  Sammelcontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis im öffentlichen Straßenraum aufgestellt wurden. Für die Zuverlässigkeit kommt es nicht etwa nur auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien an, denn diese stellen nur spezielle Regelungen für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben dar, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechende Einwände von Betroffenen können daher unter Hinweis auf diese vom OVG Münster vorgenommene Auslegung künftig zurückgewiesen werden.

Die erforderlichen durchgreifenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind in diesem Zusammenhang dann anzunehmen, wenn systematisch Sammelbehälter im öffentlichen Verkehrsraum ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt werden. Allerdings muss ein systematisches und massives Fehlverhalten in diesem Sinne feststehen (vgl. sogleich Sachverhaltsermittlung!)  und es muss ferner bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Fall der Durchführung der Sammlung ebenfalls zu gewichtigen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften, also zu unerlaubten Sondernutzungen, kommen wird. Das OVG bejaht dies bei (feststehenden) systematischen und massiven Verstößen in der Vergangenheit als Regelfall.

Die Behörde wird ihre Aufklärungsarbeit verstärken müssen und darf es nicht bei Mutmaßungen hinsichtlich einzelner ggf. die Unzuverlässigkeit begründender Tatsachen belassen. Zudem muss sie darauf achten, inwiefern zu Grunde gelegte Tatsachen überhaupt noch herangezogen werden können.

Letzteres betrifft den Schluss von der Unzuverlässigkeit des Geschäftsführers auf das Unternehmen. Wird dieser ausgewechselt (möglicherweise gerade aus diesem Grund) , wird die Behörde prüfen müssen, ob und inwieweit dessen Aktivitäten dem Untersagungsbescheid zu Grunde legen kann. Für den Fall, dass der Geschäftsführer weiterhin faktisch tätig ist und nur ein Strohmann vorgeschoben wurde, wird man deren Handeln weiterhin dem Unternehmen zur Last legen können.

Hinsichtlich der Tätigkeit des Unternehmens in anderen Zuständigkeitsbereichen darf die Behörde es nicht bei bloßen Mutmaßungen belassen, sondern muss konkrete belastbare Fakten anführen. Aspekte, die für die Zuverlässigkeit sprechen (Bemühungen um Sondernutzungserlaubnisse) dürfen nicht unberücksichtigt bleiben. Diese sind ggf. daraufhin zu untersuchen, ob es sich nur um Scheinanträge (die dem Unternehmen den Anstrich von Zuverlässigkeit geben sollen) handelt.

Weiterhin ist erforderlich, dass der Aufstellungsort der Container deutlich gemacht wird (Privater Grund/öffentlicher Grund/Auswirkungen auf den öffentlichen Grund bei auf privatem Grund aufgestellten Containern).

Die Untersagungsverfügung wird nicht damit begründet werden können, aufgrund unvollständiger Anzeige könne nicht geprüft werden, ob die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen gewährleistet sei. Das OVG fordert die (positive) Feststellung durch die zuständige Behörde, dass ohne die Untersagung die Erfüllung oder Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen nicht gewährleistet ist, also bei Durchführung der Sammlung entweder keine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung erfolgt (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG) oder überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung entgegenstehen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG). Ob die Kenntnis der genauen Containerstandorte zur Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlich ist, hat das OVG ausdrücklich offen gelassen (Vgl. dazu VG Würzburg, Beschlüsse vom 11. Oktober 2012 - W 4 S 12.820 - und vom 16. Oktober 2012 - W 4 S 12.833 -; VG Augsburg, Urteil vom 27. Februar 2013 - Au 6 K 12.1415 -). Es dürfte aber empfehlenswert sein, hier möglichst genaue Prüfungen von Amts wegen anzustellen. Die Nichtprüfbarkeit des Vorliegens der Voraussetzungen der zuletzt genannten Norm darf jedenfalls nicht mit dem Nichtvorliegen der Voraussetzungen gleichgesetzt werden.

Keine Folgerung von verkehrsrechtlichem Verstoß auf Verwertungsqualität

Das OVG hat weiter ausgeführt, dass aus der Tatsache, dass bei der Aufstellung der Container (unterstellt) gegen straßenrechtliche Vorschriften verstoßen wird, nicht geschlossen werden kann, dass bei der Sammlung der Antragstellerin keine ordnungsgemäße Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG erfolgt. Dies deshalb, weil schon zweifelhaft sei, dass das Sammeln Teilakt des Verwertungsvorganges sei. Darauf kann der Untersagungsbescheid also im Zweifel nicht gestützt werden.

 Anforderung an Ermessenentscheidung

Soweit die Behörde ihre Entscheidung auf die Ermessensnorm des § 62 KrWG stützen will (vom OVG offen gelassen, ob dies mit dem Argument unvollständiger Anzeige wegen Nichtangabe der Stellplätze in Betracht kommt) muss die Behörde jedenfalls zum einen erkennen lassen, dass sie ihre Entscheidung auf diese Norm stützt (und nicht nur auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG) und zum anderen muss sie die von § 62 KrWG vorgesehene Ermessensausübung (im Gegensatz zu der Prüfung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als gebundener Norm) deutlich werden lassen.

Ausweichen auf das Straßenrecht 

Das OVG weist i. Ü. darauf hin, dass es der Behörde auch unbenommen ist, straßenrechtlich nach den Vorschriften über die Sondernutzung öffentlichen Straßenraums vorzugehen. Diese Möglichkeit habe die Behörde i. Ü. auch, wenn im Hinblick auf ein nicht erkennbares öffentliches Interesse am Sofortvollzug die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG basierenden Untersagungsbescheid angeordnet werde. Die Behörde sollte also auch stets die Möglichkeit  prüfen, straßenrechtlich gegen das Unternehmen vorzugehen (unerlaubte Sondernutzung). Dies ist ein geringerer Eingriff in die Freiheitsrechte als eine Untersagung wegen Unzuverlässigkeit als die Untersagung nach KrWG.

Sofortvollzug

Hinsichtlich der Anordnung des Sofortvollzugs weist das OVG darauf hin, dass gerade wegen der Möglichkeit des Einschreitens auf straßenrechtlicher Grundlage ein öffentliches Interesse am Sofortvollzug einer Untersagung nach KrWG, die vornehmlich im Hinblick auf straßenrechtliche Verstöße gegründet wird, nicht erkennbar ist. Gleiches gilt für die Nutzung privater Grundstücke und erlangter Wettbewerbsvorteile, die jeweils private Interessen, nicht aber das öffentliche Interesse berühren. Auch dem Argument einer Gefährdung einer geordneten und funktionierenden Abfallwirtschaft steht das OVG kritisch gegenüber. Um dies zu begründen, muss die Behörde konkrete Argumente vortragen, warum die vorübergehende Fortsetzung der Sammlung bis zur Entscheidung in der Hauptsache diese öffentlichen Interessen gefährdet. Dafür wäre neben der Darlegung der Konkurrenz zu einer vergleichbaren Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten auch die Darlegung notwendig, dass die Funktionsfähigkeit dieses Trägers gefährdet ist. Das wird insbesondere dann, wenn dies schon in der Vergangenheit nicht das Problem war, kaum zu begründen sein. 

Ergebnis:

Nach alldem ist es wichtig, durch genaue Tatsachenermittlung schon für die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zu sorgen. Defizite hier wirken sich bei offenen Erfolgsaussichten dahingehend aus, dass bei der Frage der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs dem Freiheitsrecht des Betroffenen mangels genau konkretisierbarer öffentlicher Interessen der Vorrang eingeräumt werden wird. Die Verwaltungsbehörde kann dann nur straßenrechtlich gegen die ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellten Container vorgehen, um sofort eine Wirkung zu erzielen.