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Zur Übergangsregelung des 29 GlüStV

© Gordon Bussiek

Die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) ist laut OVG Niedersachsen, Beschluss vom 08.11.2013 - 7 ME 82/13 spielhallen- und nicht betreiberbezogen zu verstehen.

Der erkennende Senat ist zu der Überzeugung gelangt, dass die Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 GlüStV auch bei den Spielhallen zur Anwendung gelangt, die bei Inkrafttreten des Staatsvertrages bestanden haben, unbeschadet dessen ob innerhalb der Übergangsfristen ein Betreiberwechsel stattgefunden hat bzw. stattfindet und deshalb eine Neukonzessionierung erforderlich wird. Allerdings setzt dies voraus, dass die Spielhalle von dem neuen Betreiber unverändert übernommen wird und dass für deren Betrieb eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i Abs. 1 GewO erteilt worden war.

Über die Gründe und die Folgen für die Verwaltungspraxis informiert Sie im Folgenden Frau Weidtmann-Neuer:

Gründe:

Als Begründung für seine Auffassung verweist das Oberverwaltungsgericht primär auf den Wortlaut der Vorschrift des § 29 Abs. 4 GlüStV, wonach die Spielhalle bestehen muss. Hätten die Staatsvertragsparteien eine betreiberbezogene Interpretation gewollt, wäre - so das Gericht weiter - eine Formulierung wie‚ Betreiber, denen bis zum …“ naheliegend gewesen. Zudem spräche auch gegen eine betreiberbezogene Auslegung, dass sich dadurch praktisch ein absolutes Veräußerungshindernis ergeben würde, was nicht nur Fälle der gewillkürten Rechtsübertragung, sondern auch diejenigen der gesetzlichen Rechtsnachfolge beträfe. Eine solche betreiberbezogene Ausgestaltung des Bestandsschutzes der Übergangsregelungen würde tendenziell auch eine Bevorzugung der juristischen Personen bewirken, denn diese könnten Gesellschafter und Geschäftsführer austauschen, ohne dass eine Neukonzessionierung erforderlich wäre.

Ferner verweist das Gericht auf Sinn und Zweck der Vorschrift, wonach „Vorratserlaubnisse“ unattraktiv gemacht werden sollten. Ziel des Gesetzgebers sei somit gewesen, der Entstehung von neuen Spielhallen und deren Erweiterung zu bekämpfen, nicht aber bereits vor Ablauf der 5jährigen Übergangsfrist unbefristet oder über diesen Zeitraum hinaus genehmigte Spielhallen aufgrund eines zwischenzeitlichen Betreiberwechsels zu schließen.

Einordnung in den Gesamtkontext:

Bei der Anknüpfung der Übergangsvorschrift nach § 29 Abs. 4 GlüStV bzw. den einschlägigen Bestimmungen der Landesspielhallengesetze (etwa § 15 Abs. 1 Hessisches Spielhallengesetz, § 11 Abs. 1 Spielhallengesetz LSA, § 11 Abs. 1 SpielhG) ist bislang primär die Spielhallenerlaubnis im Fokus. Diese wird nicht nur sach-, sondern auch personenbezogen erteilt. D. h. die Erlaubnis ist an bestimmte Personen, bestimmte Räume und an eine bestimmte Betriebsart gebunden und bleibt nur so lange wirksam, als keine dieser Bezugsgrößen geändert wird. Dementsprechend kann sie auch nicht auf einen anderen übertragen werden (siehe Verwaltungsgericht Freiburg – Breisgau –, Beschluss vom 03.12.2012 – 3 K 2074/12 –, m. w. N., wobei die voranstehende Entscheidung durch die Zurückweisung der Beschwerde durch den Verwaltungsgerichtshof Mannheim, Beschluss vom 06.05.2013 - 6 S 2525/12 -, bestätigt wurde).

Praktische Folgen:

Die für Spielhallen zuständigen Behörden in Niedersachsen haben sicherlich aufgrund der fraglichen Entscheidung des Oberverwaltungsgericht Lüneburg nunmehr bei der Beurteilung über die Anwendung der Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 4 GlüStV eine spielhallen- und nicht eine betreiberbezogene Auslegung zugrunde zu legen, wobei die unveränderte Betriebsübernahme im Einzelfall geprüft werden muss.

Für die Spielhallenbehörden der übrigen Länder mit Ausnahme von Nordrhein-Westfalen (siehe Erlass des dortigen Innenressorts vom 30.04.2013 - 14 -38.07.03 - 15 -) erscheint die Berücksichtigung der vorbezeichneten Rechtsprechung nicht zwingend geboten. Insbesondere für Thüringen dürfte in Anbetracht der Formulierung „Inhaber von Erlaubnissen“ (vgl. § 10 Abs. 2 ThürSpielhallenG) eine betreiberbezogene Auslegung unausweichlich sein.

In den übrigen Ländern sollte versucht werden, eine andere oberverwaltungsgerichtliche Entscheidung zu erreichen. Denn in der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg wurde nicht berücksichtigt, dass der GlüStV darauf abzielt, die Spielhallendichte zu reduzieren. Es soll eben nicht nur der Entstehung von neuen Spielhallen entgegengewirkt werden, sondern auch bestehende geschlossen werden. Da mit der Schließung von Spielhallen Grundrechtseingriffe der (aktuellen, nicht der zukünftigen) Betreiber verbunden sind, musste der Gesetzgeber aus verfassungsrechtlichen Gründen Übergangsvorschriften normieren. Allein die Stichtagsregelung „28.10.2011“ und die damit verbundene verkürzte Übergangsfrist für diejenigen, die in Kenntnis der sich verändernden Rechtslage eine Erlaubnis erhalten haben, dient dem Zweck, „Vorratserlaubnisse“ unattraktiv werden zu lassen. Die Übergangsvorschriften an sich verfolgen aber den Zweck, die Grundrechtseingriffe verfassungskonform auszugestalten. Den Betreibern sollte die Möglichkeit gegeben werden, sich auf die neue Rechtslage einzustellen. Insoweit erklärt es sich auch, dass Betreiber, die von der sich ändernden Rechtslage bei Erlaubniserteilung Kenntnis hatten, vom Gesetzgeber als weniger schützenswert angesehen wurden, als diejenigen Betreiber, die bei Erlaubniserteilung von den Rechtsänderungen keine Kenntnis haben konnten.

Für eine betreiberbezogene Auslegung der Übergangsvorschrift spricht weiterhin, dass diese neben dem Bestehen einer Spielhalle jeweils auch von einer erteilten Erlaubnis ausgehen. Eine derartige Erlaubnis ist aber sowohl persönlicher (= an bestimmte Personen gebunden) wie auch sachlicher (= an bestimmte Räume gebunden) Natur. Insofern muss bei einem Betreiberwechsel ein neues Erlaubnisverfahren durchgeführt werden. Diesem Gesichtspunkt ist jedoch bei der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg ebenfalls keine Bedeutung beigemessen worden. Diesbezüglich findet sich auch in der Begründung zum GlüStV (zu den Einzelheiten siehe Landtags-Drucksache Baden-Württemberg 15/1570 S. 47) eine entsprechende Aussage zu § 29 Abs. 4 GlüStV, wonach durch die Befreiungsregelung und die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung beispielsweise bei Spielhallenkomplexen ein stufenweiser Rückbau erreicht werden kann.