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Streikverbot für Beamte

© ChrisP / Fotolia.com

Grundgesetz vs. EMRK

Dürfen deutsche Beamte an Streikmaßnahmen teilnehmen? Diese Frage wurde in der Rechtsprechung seit Jahrzehnten verneint. Nichtsdestotrotz klagten in den vergangenen Jahren v.a. verbeamtete Lehrer gegen Disziplinarmaßnahmen, die von ihren Dienstherren gegen sie aufgrund von Streikteilnahmen verhangen worden waren. In erster Instanz waren die Kläger teilweise erfolgreich. So folgten die Gerichte in diesen Fällen der von der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) und dem DGB vertretenen Ansicht, dass das Streikverbot europarechtswidrig sei. In den meisten Fällen wurden die Klagen jedoch bereits in erster Instanz als unbegründet abgewiesen.

 

Streikverbot als ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums

Im Unterschied zu vielen anderen Staaten steht den Beamten in Deutschland nach der Rechtsprechung der vergangenen Jahre kein Streikrecht zu. Hergeleitet wird dieses Verbot aus dem im Grundgesetz verankerten hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums des Art. 33 Abs. 5 GG. Danach „[ist] das Recht des öffentlichen Dienstes […] unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln“. Dies bedeutet in diesem ´Zusammenhang, dass der Beamte seinem Dienstherrn gegenüber in einem Dienst- und Treueverhältnis steht. Würde der Beamte somit kollektive Maßnahmen zur Wahrung gemeinsamer Berufsinteressen ergreifen, würde das Treueverhältnis empfindlich gestört und damit die Funktionsfähigkeit des Staates gefährdet.

 

EGMR: Beamte dürfen sich gewerkschaftlich organisieren, Tarifverträge abschließen und streiken

Vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gelang es jedoch im Jahre 2009 türkischen Beamten, zwei Urteile zu erstreiten, mit denen ihnen das Recht zugesprochen wurde, sich einer Gewerkschaft anzuschließen, Tarifverträge abzuschließen und an Streiks teilzunehmen (vgl. EGMR, 12.11.2008 – application no. 34503/97, case of demir and baykara v. turkey und EGMR 21.04.2009 – application no. 68959/01, case of enerji yapi-yol sen v. turkey). Der EGMR stützte seine Entscheidung auf Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), wonach „jede Person […] das Recht [hat], sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten“. Welche Auswirkungen diese Urteile für deutsche Beamte nach sich ziehen, ist zurzeit noch nicht geklärt. Die Gerichte erster Instanz vertreten insoweit in jüngster Vergangenheit unterschiedliche Auffassungen.

In zweiter Instanz entschieden im Laufe diesen Jahres aber sowohl das OVG Niedersachsen, als auch das OVG Nordrhein-Westfalen, dass verbeamteten Lehrern kein Streikrecht zustehe.

 

OVG Niedersachsen: Verhängung einer Geldbuße gegen streikende Lehrer rechtmäßig

Geklagt hatten im Schuldienst des Landes Niedersachsen tätige Lehrer, die Mitglieder der GEW sind und im Februar 2009 während der Unterrichtszeit an einem von der GEW organisierten Streik teilnahmen. Die Niedersächsische Landesschulbehörde hatte daraufhin ein Disziplinarverfahren gegen die Lehrer eingeleitet, das mit der Verhängung einer Geldbuße in Höhe von jeweils 100,00 € seinen Abschluss fand.

Das VG Osnabrück wies die dagegen erhobenen Klagen mit Urteilen vom 19.08.2011 als unbegründet ab, ließ die Berufung jedoch zu (VG Osnabrück, 19.08.2011 – 9 A 1/11). Im Berufungsverfahren hatten die Kläger jedoch ebenfalls keinen Erfolg. So stützte das OVG Niedersachsen die von den Richtern in erster Instanz vertretene Rechtsansicht, dass für Beamte nach der deutschen Gesetzgebung ein generelles Streikverbot bestehe (OVG Niedersachsen, 12.06.2012 - 20 BD 7/11). Auch unter Berücksichtigung des europäischen Rechts, insbesondere des Art. 11 der EMRK (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit) und der Rechtsprechung des EGMR sei im vorliegenden Fall keine abweichende Entscheidung zu treffen. Denn selbst wenn das generelle Streikverbot für deutsche Beamte gegen Art. 11 EMRK verstoße, sei dem Senat eine völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes nicht möglich. So würde hierbei der Kernbestand des Grundgesetzes berührt, nämlich der Grundsatz des Berufsbeamtentums mit seinem ausbalancierten System von Rechten und Pflichten des Beamten einerseits und des Dienstherrn andererseits (vgl. Art. 33 Abs. 5 GG). Dieses System würde durch die Gewährung eines Streikrechts empfindlich gestört, weshalb das Grundgesetz geändert werden müsste. Hierzu sei der Senat nicht befugt; vielmehr sei dies durch den Verfassungsgesetzgeber, d.h. Zwei-Drittel-Mehrheit des Bundestages und Bundesrates, zu beschließen.

Gegen diese Entscheidung soll Anfang August 2012 von den Klägern Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht erhoben worden sein.

 

OVG Nordrhein-Westfalen: EMRK hat Rang eines einfachen Bundesgesetzes

Auch dem Verfahren vor dem VG Düsseldorf sowie dem Berufungsverfahren vor dem OVG Nordrhein-Westfalen lag ein Sachverhalt zugrunde, in dem eine beamtete Lehrerin im Januar und Februar 2009 ohne Genehmigung ihres Dienstherrn, an Streiks der GEW während der Schulzeit teilgenommen hatte und daher ihrer Unterrichtsverpflichtung nicht nachgekommen war. Im Rahmen eines Disziplinarverfahrens wurde der Lehrerin eine Geldbuße in Höhe von 1.500,00 € auferlegt.

Hiergegen wandte sie sich zunächst erfolgreich vor dem VG Düsseldorf (15.12.2010 - 31 K 3904/10.O). Das OVG Nordrhein-Westfalen hob das Urteil jedoch im Berufungsverfahren auf und wies die Klage ab (OVG Nordrhein-Westfalen, 07.03.2012 – 3d A 317/11 O).

Nach Ansicht des Disziplinarsenats ergibt sich auch aus der EMRK sowie der Rechtsprechung des EGMR kein Streikrecht für deutsche Beamte. Zudem verwies der Senat darauf, dass der EMRK im deutschen Rechtssystem lediglich der Rang eines einfachen Bundesgesetzes zukomme. Demnach nehme die EMRK einen Rang unterhalb des Grundgesetzes ein und sei somit an diesem zu messen, also auch an der im Grundgesetz normierten Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG) sowie den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG). Im Hinblick auf die Treuepflicht der Beamten gegenüber ihrem Dienstherrn und der Notwendigkeit der Erhaltung der Funktionsfähigkeit staatlichen Handelns könne den deutschen Beamten ein Streikrecht daher nicht zustehen.

 

Di Fabio: Beamtenstreik ist rechtswidrig

Bestätigt wurde die sowohl vom OVG Niedersachsen, als auch vom OVG Nordrhein-Westfalen vertretene Rechtsansicht hinsichtlich des Streikrechts deutscher Beamter jetzt durch ein Gutachten des ehemaligen Bundesverfassungsrichters Udo di Fabio. Das Gutachten wurde vom dbb in Auftrag gegeben und am 31.10.2012 veröffentlicht.

Nach Ansicht di Fabios „[käme] die Eröffnung eines Streikrechts für Beamte einer Auflösung des ausgewogenen Strukturprinzips von Rechten und Pflichten gleich“. Würde die Europäische Menschenrechtskonvention Anwendung finden, müsse zwischen sog. „Kernbereichsbeamten“ mit explizit hoheitlichen Aufgaben und sog. „Randbereichsbeamten“ differenziert werden, was dazu führen würde, dass seitens des Staates in großen Bereichen auf den Einsatz von Beamten verzichtet werden müsse. Dies widerspreche dem Grundgesetz, „das den Einsatz von Beamten auch außerhalb des Kernbereichs der hoheitlichen  Aufgaben als dienlich für die bessere Verwirklichung demokratischer sozial- und rechtsstaatlicher Grundsätze erachtet“.

 

dbb: Berufsbeamtentum als wirtschaftlicher Standortvorteil

Begrüßt wurde sowohl die bisherige obergerichtliche Rechtsprechung, als auch das jetzt vorgelegte Gutachten von dem ehemaligen dbb-Chef Peter Heesen. „Das deutsche Berufsbeamtentum ist ein wirtschaftlicher Standortvorteil und stärkt die Demokratie. Niemand kann Streiks in Schulen, Gefängnissen, Polizeiwachen oder Finanzämtern wollen. Die Bürger nicht und die Politik auch nicht“, so Heesen. Auch der am 12.11.2012 gewählte neue Vorsitzende des dbb, Klaus Dauderstädt, erteilte in einer Grundsatzrede auf dem Gewerkschaftstag am 13.11.2012 den Forderungen nach einer Lockerung des generellen Streikverbots für deutsche Beamte eine klare Absage. „Beamte dürfen nun einmal nicht streiken. Das bleibt so. Denn sonst sind es keine Beamten mehr“, so der neue dbb-Vorsitzende Dauderstädt.

 

Fazit

Es bleibt abzuwarten, wie sich die Rechtsprechung in Bereich „Streikrecht für deutsche Beamte“ entwickeln wird. Gegebenenfalls wird das Bundesverfassungsgericht hier im nächsten Jahr ein wegweisendes Urteil sprechen.