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Straßenbeleuchtung - geht den Kommunen ein Licht auf?

© joachimplehn / Fotolia.com

Noch immer sind die Tage merklich zu kurz. So müssen nicht nur morgens und aberds in den Wohnungen Lampen, sondern auch auf den Straßen die Laternen  eingeschaltet werden. Um dem Anspruch, Energie zu sparen, gerecht zu werden, müssen Bürgerinnen und Bürger jetzt auch auf die 60-Watt-Glühbirne verzichten.

Doch was tragen die Kommunen zum Thema "Energiesparen" bei? Sind nicht auch sie gesetzlich verpflichtet, ihre Straßenbeleuchtung zu modernisieren? Kann eine solche Modernisierung refinanziert werden?

Haushaltskonsolidierung heißt das Schlagwort, das derzeit die Räte der deutschen Städte und Gemeinden beschäftigt. Auf der Suche nach Einsparpotential sind die Kommunalpolitiker nun auf die zu ihren Pflichtaufgaben zählende Straßenbeleuchtung gestoßen. So ist ein Drittel der Straßenbeleuchtung in Deutschland älter als 20 Jahre und damit - gemessen am derzeitigen Stand der Technik - dringend erneuerungsbedürftig. Von bis zu 400 Millionen Euro Einsparpotential ist die Rede, ganz abgesehen vom wichtigen Beitrag der Kommunen zum Klimaschutz.

Gesetzliche Grundlage

Das Europäische Parlament und der Rat erließen 2005 die Richtlinie zur umweltgerechten Gestaltung energiebetriebener Geräte ("Ökodesign-RL" oder "Energy-using-Products, EuP-RL"), mit deren Hilfe energiebetriebene Geräte durch Vorgabe von Gestaltungs- und Produktionsanforderungen in Zukunft umweltgerechter werden sollen. Die Richtlinie verfolgt das Ziel, die schädlichen Umweltauswirkungen eines Produkts während seines gesamten Lebenszyklusses zu reduzieren. Dies soll auch und gerade durch die Berücksichtigung von Umwelterfordernissen schon während der Produktgestaltung erreicht werden.

Mit dem Gesetz über die umweltgerechte Gestaltung energiebetriebener Produkte (Energiebetriebene-Produkte-Gesetz - EBPG) wurde die Richtlinie 2008 in nationales Recht umgesetzt.

2009 folgte die europäische Durchführungsverordnung Nr. 245/2009 und eine Neuregelung der eigentlichen Richtlinie, wodurch diese erhebliche Änderungen bzgl. ihres Geltungsbereichs erfuhr. Letztlich sah sich das Europäische Parlament und der Rat aus Gründen der Rechtsklarheit gezwungen, eine Neufassung der Richtlinie vorzunehmen.

Umsetzung der Ökodesign-Richtlinie - Straßenbeleuchtung

Mit Neufassung der Richtlinie wurde der Geltungsbereich auf alle energieverbrauchsrelevanten Produkte ausgeweitet. Dabei handelt es sich gemäß ihres Art. 2 Nr. 1 um solche Gegenstände, deren "Nutzung den Verbrauch von Energie in irgendeiner Weise beeinflusst und [die] in Verkehr gebracht und/oder in Betrieb genommen [werden] (...)". Eine Inbetriebnahme liegt gemäß Art. 2 Nr. 5 in der erstmaligen bestimmungsgemäßen Verwendung eines energiebetriebenen Produkts durch einen Endnutzer. Auch das EBPG findet u.a. auf die Inbetriebnahme energiebetriebener Produkte Anwendung (§ 1 Abs. 1 EBPG), wobei die Begriffsbestimmungen des EBPG im Wesentlichen denjenigen der Richtlinie entsprechen.

Die Durchführungsvorordnung legt neue Anforderungen für verschiedene Lampen einschließlich der dazu gehörenden Technik (z.B. Vorschaltgeräte) fest. Die verbindlichen Ökodesign-Anforderungen gelten für alle in Verkehr gebrachten Produkte unabhängig davon, wo sie von wem betrieben werden. Beispielsweise nennt die Verordnung Referenzwerte für Produkte, die zur Büro- und Straßenbeleuchtung bestimmt sind (Anhang VII der Verordnung). Der Begriff "Straßenbeleuchtung" ist gemäß Art. 2 Nr. 3 dort als "feste Beleuchtungseinrichtung [definiert], die den Benutzern öffentlicher Verkehrswege außerhalb von Gebäuden bei Dunkelheit gute Sicht verschaffen soll, um zur Verkehrssicherheit, zum Verkehrsfluss und zur öffentlichen Sicherheit beizutragen".

 

Kommunen von EuP-Richtlinie mittelbar betroffen

Die EuP-Richtlinie richtet sich zwar nicht direkt an Städte und Gemeinden, d.h. sie legt ihnen keine Verpflichtung zur Umrüstung auf. Das entbindet die Kommunen jedoch nicht von der Notwendigkeit, sich mit der Modernisierung ihrer Straßenbeleuchtung auseinanderzusetzen. So werden bestimmte Leuchtmittel ab 2012, 2015 oder 2017 nicht mehr auf dem Markt erhältlich sein ("Ausphasen" bestimmter Leuchtmittel). Daraus resultiert faktisch die Umrüstung der Straßenbeleuchtung. Anderes gilt nur, wenn die jeweilige Straßenbeleuchtung den Ausnahmen in Anhang I unterfällt (Art. 1 Satz 3 VO Nr. 245/2009). Ausgephaste Leuchtmittel können genutzt werden, bis sie nicht mehr funktionstüchtig sind. Ihnen wird in Zukunft aber nicht mehr das CE-Zeichen verliehen, sodass das Inverkehrbringen und der Handel nicht mehr zulässig sind.

Finanzierung der Umrüstung

Neben den positiven Effekten einer Modernisierung der kommunalen Straßenbeleuchtung, wie Aufwertung des Stadtbildes, Steigerung der Beleuchtungsqualität, Klimaschutz, Energieeinsparungen, Minimierung von Betriebs- und Wartungskosten, Haushaltsentlastung etc., darf nicht außer Acht gelassen werden, dass die Umrüstung kostet. Im Regelfall amortisiert sich die neue Straßenbeleuchtung erst innerhalb von sechs bis acht Jahren. Es stellt sich daher die Frage, ob die Städte und Gemeinden die durch die Umsetzung der EuP-Richtlinie bzw. des EBPG anfallenden Kosten (zumindest teilweise) refinanzieren können.

 

1. Kosten nach Erneuerungsbedürftigkeit

So räumt z.B. § 8 Abs. 1 KAG, NW den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht ein, Beiträge zu erheben. Bei den dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßen, Wegen und Plätzen sollen sogar Beiträge erhoben werden, soweit nicht das Baugesetzbuch anzuwenden ist.

Die Anwendung des Baugesetzbuches kommt hier mangels Erschließung nicht in Betracht, § 127 Abs. 1 BauGB. Es könnten folglich Beiträge erhoben werden.

Beiträge dürfen gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG,NW nur erhoben werden, sofern sie Kosten für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen i.S.d. § 4 Abs. 2 KAG,NW, bei Straßen, Wegen und Plätzen auch für deren Verbesserung ersetzen sollen. Ausgenommen sind jedoch Kosten für die laufende Unterhaltung und Instandsetzung.

Sofern die Umrüstung bzw. der Austausch der Leuchtmittel der gemeindlichen Straßenbeleuchtung nach Ablauf der prognostizierten Nutzungszeit des Leuchtmittels erfolgt, liegt eine Erneuerung vor, d.h. eine nochmalige Herstellung der öffentlichen Anlage. Diese Erneuerung ist beitragsfähig i.S.d. § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG,NW.

 

2. Kosten vor Erneuerungsbedürftigkeit

Problematisch ist jedoch, ob die Erhebung von Beiträgen möglich ist, falls die Leuchtmittel nicht verschlissen, d.h. nicht erneuerungsbedürftig sind.

Dann müsste

  • das Merkmal der "Verbesserung" i.S.d. § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG,NW erfüllt sein und zudem
  • der Austausch der Leuchtmittel nicht zur regelmäßigen Unterhaltung und Instandsetzung der Straße gehören.

 

a. Verbesserung

Eine Verbesserung liegt vor, wenn sich der Zustand der Straße nach der Baumaßnahme in irgendeiner Hinsicht vom früheren Zustand unterscheidet und die Maßnahme sich positiv auf die Benutzbarkeit der Straße auswirkt. Anhand der tatsächlichen Verhältnisse ist zu untersuchen, ob durch die betreffende Maßnahme der Verkehr zügiger, geordneter oder reibungsloser ablaufen kann. Auch teilweise Verbesserungen sind dabei zu berücksichtigen, so z.B. der Austausch einer schwachen durch eine starke Beleuchtung (VGH Bayern, 13.09.1989 - 6 B 86/02633, BayVBl 1990, 243; OVG Schleswig-Holstein, 10.10.1995 - 2 M 30/95, Die Gemeinde 1996, 274).

Die Verbesserung ist von der nicht beitragsfähigen, regelmäßigen Unterhaltungs- oder Instandhaltungsmaßnahme zu unterscheiden. Letztere zielen auf eine Sicherung des status quo ab, mit der Verbesserung hingegen wird beabsichtigt, den status quo positiv zu beeinflussen. Eine (technische) Verbesserung liegt z.B. vor, wenn durch die Erhöhung der Anzahl von Beleuchtungsanlagen oder durch die Erhöhung der Leuchtwerte die Straße besser ausgeleuchtet wird. Ein Indiz dafür ist, wenn erstmalig die Mindestwerte der DIN 5044 erreicht werden. Ansonsten muss die verbesserte Ausleuchtung messbar und nicht nur unwesentlich sein (vgl. dazu auch OVG Nordrhein-Westfalen, 28.08.2001 -15 A 465/99, MittStGBNRW 2002, 21).

Die gesetzlichen Grundlagen verfolgen das Ziel, von energieverbrauchsrelevanten Produkten ausgehende schädliche Umweltauswirkungen zu verringern und Energie einzusparen. Die Verringerung umweltschädlicher Auswirkungen sowie die Energieeinsparung allein erfüllen jedoch nicht die Voraussetzung der positiven Beeinflussung des status quo der Straße.

Eine Verbesserung ist allein durch die energetische Modernisierung nicht gegeben.

 

b. technischer Verschleiß

Auch die Begründung, es liege ein technischer Verschleiß vor, greift nicht. Dann müsste der Austausch der Leuchtmittel ebenfalls den gegenwärtigen Zustand der Straße positiv beeinflussen und damit wieder die Voraussetzungen einer Verbesserung gegeben sein, was wie ausgeführt nicht der Fall ist.

 

c. rechtlicher Verschleiß

Neben dem technischen Verschleiß einer Anlage ist im Rahmen der Beurteilung ihrer Erneuerungsbedürftigkeit auch der sog. "rechtliche Verschleiß" zu berücksichtigen. Dieser liegt vor, wenn sich die Anlage nicht mehr in einem rechtlich zulässigen Zustand befindet.

Beispiel:

Eine Straßenentwässerungseinrichtung ist dann erneuerungsbedürftig, wenn eine ursprünglich rechtmäßige, durch eine (befristete) wasserrechtliche Erlaubnis gedeckte Versickerung des Straßenoberflächenwassers über Versickerungsschächte unzulässig geworden ist, weil eine neue wasserrechtliche Erlaubnis wegen der Möglichkeit des Anschlusses an einen inzwischen verlegten Mischwasserkanal nicht mehr erteilt wird (OVG Nordrhein-Westfalen, 02.09.1998 - 15 A 7653/95).

Da, wie ausgeführt, für die Städte und Gemeinden aber aufgrund der Richtlinie keine Pflicht zur Umrüstung ihrer Straßenbeleuchtung besteht, kann auch kein rechtlich unzulässiger Zustand entstehen. Ein rechtlicher Verschleiß und damit auch die Refinanzierung durch Beiträge kommt somit nicht in Betracht.

 

3. Ergebnis

Schlussendlich können daher für Maßnahmen der energetischen Modernisierung - wie hier - nur dann Beiträge nach § 8 KAG,NW erhoben werden, wenn es sich zugleich auch um eine (altersbedingte) Erneuerung und/oder eine faktische, d.h. messbare und wesentliche Verbesserung der Beleuchtungssituation handelt.

Empfehlung des Städte- und Gemeindebundes NRW

Auch der Städte- und Gemeindebund NRW hat bereits zu diesem Thema Stellung bezogen. Er empfiehlt Städten und Gemeinden, "eine systematische Bestandsaufnahme alter Leuchtmittel vorzunehmen und diese - sofern sie technisch verschlissen und damit erneuerungsbedürftig sind - gegen energieeffiziente, den Anforderungen der EuP-Richtlinie, des EBPG sowie der Verordnung Nr. 245/2009 entsprechende Lampen auszutauschen". Dies ermöglicht den Kommunen, die Modernisierung zumindest teilweise durch die Erhebung von Beiträgen auf der Grundlage der Kommunalabgabengesetze zu refinanzieren. Auch der kommunale Spitzenverband betont den positiven Nebeneffekt: die Entlastung des kommunalen Haushalts.

 

 

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