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Spielhallenrecht

Spielhallenrecht

Analyse zu Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11.06.2015 – OVG 1 B 5.13 -

von Sabine Weidtmann-Neuer

Inzwischen gibt es seitens der Verwaltungs- und auch der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Vielzahl von Entscheidungen, wonach die Regelungen in den Landesspielhallengesetzen als verfassungsgemäß angesehen werden können. Auch das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg liegt auf dieser Linie.

Gesetzgebungskompetenz

Das Oberverwaltungsgericht kommt hierbei zu dem Ergebnis, dass bereits vom Sprachverständnis her nichts dafür spricht, wonach der fragliche Kompetenztitel in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 Grundgesetz (GG) „normativ-rezeptiv“ dahingehend verstanden werden müsse, hiermit sei nur der (vormals) unter § 33i Gewerbeordnung fallende Regelungsbereich gemeint. Somit sind die Länder befugt, ihre Gesetzgebungszuständigkeit für das „Recht der Spielhallen“ umfassender auszufüllen.

In diesem Zusammenhang schließt der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 – 15/13, 1 VB 15/13 –, NVwZ 2014 S. 1162 f., ein mögliches Problem in der Kompetenzabgrenzung bei der Bestimmung über einen Mindestabstand zum Bodenrecht, für das nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG der Bund zuständig wäre, wohl aus. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 07.01.2014 – 7 ME 90/13 –, sieht keine Kollision der Vorschriften von Art. 72 Abs. 1 i. V. m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG und § 25 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV), denn das Bauplanungsrecht erhebt nicht den Anspruch, alle an die räumliche Lage einer baulichen Nutzung anknüpfenden Fragen der Gemeinverträglichkeit abschließend zu regeln. Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim, Beschluss vom 04.04.2014 – 6 S 1795/13 –, Gew­Arch. 2014 S. 370, 371, EzGewR Kompakt 2/14 S. 6, weist einen Kompetenzkonflikt ebenfalls zurück und begründet dies wie folgt: „Dass in beiden kompetenzrechtlich zu unterscheidenden Bereichen Regelungen zu Spielhallen getroffen werden, ordnet sie nicht dem jeweils anderen Kompetenzbereich zu.“

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg befasst sich darüber hinaus noch mit der Bundeskompetenz für die öffentliche Fürsorge nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG, die auch den Jugendschutz einschließt. Dass Vorschriften im Landesspielhallengesetz ebenso dem Jugendschutz Rechnung tragen, rechtfertigt nicht die Annahme, der Gesetzgeber habe eine dem Kompetenztitel der öffentlichen Fürsorge unterfallende Regelung getroffen.

Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit

Die nachstehenden Ausführungen befassen sich im Wesentlichen mit denjenigen Bestimmungen, die auch Gegenstand anderer Landespielhallengesetze sind.

Die Eignung eines Teils der folgenden Restriktionen zur Bekämpfung von Suchtgefahren entfällt übrigens nicht schon von vornherein deswegen, weil illegale Formen des Glücksspiels nicht vollständig unterbunden werden können, so das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg unter Bezugnahme auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -.

Erlaubnisvorbehalt

Der Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen eines Spielhallenbetreibers. Dabei lässt es der erkennende Senat ausdrücklich offen, ob das Konsequenz- und Konsistenzerfordernis nur für die Rechtfertigung von Monopolen – bei Spielhallen nicht von Bedeutung – oder allgemein im Rahmen der Angemessenheit einer grundrechtsbeschränkenden Regelung gilt.

Erlöschensregelung für alte Spielhallenerlaubnisse

Hinsichtlich der in Berlin bereits Mitte 2016 und in den meisten anderen Ländern Mitte 2017 wirksam werdenden Erlöschen der Alterlaubnisse weist das Gericht auf die Möglichkeit von frühzeitigen Erlaubnisanträgen hin. Damit würde den Interessen der Spielhallenbetreiber hinreichend Rechnung getragen und ihnen insoweit Dispositionssicherheit gewährt werden.

Außerdem beurteilt das Oberverwaltungsgericht die Erlöschensregelung im Verbund mit dem Verbot der Mehrfachkonzession, den Abstandsgeboten und dem glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt und der – in Berlin und Hamburg bestehenden – Pflicht zur Gerätereduzierung in Bezug auf eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Gewährleistung des Eigentums schützt aber grundsätzlich staatliche Genehmigungen mangels eigener Leistungen nicht. Allerdings – so der Senat im Folgenden – werden Investitionen, die im Vertrauen auf eine Genehmigung vorgenommen wurden, dann gegen eine nachträgliche Entwertung geschützt, wenn der Unternehmer aufgrund der einfachgesetzlichen Rechtslage auf den Fortbestand der Genehmigung vertrauen durfte. Ob hier der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb vom Art. 14 GG erfasst wird, braucht vorliegend nicht entschieden werden. Denn ein etwaiger unterstellter Eigentumseingriff wäre jedenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Übergangsregelung

Der Gesetzgeber ist nach Ansicht des Gerichts nicht verpflichtet, eine Vollamortisation von Spielgeräten zu ermöglichen.

Sperrzeit

Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) greift sowohl mit Blick auf Gaststätten als auch auf die Spielbank nicht durch. In beiden Fällen liegen nämlich keine vergleichbaren Sachverhalte vor.

Werbebeschränkungen

Anlehnend an den Beschluss des Bundesverfassungsgericht vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 - zum Glücksspielstaatsvertrag 2008, wonach dessen Werberestriktionen als mit den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normenklarheit und Justiziabilität vereinbar gelten, will das Oberverwaltungsgericht auch für die jetzigen Bestimmungen nicht anderes gelten lassen.

Notifizierungspflicht nach der RL 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. Nr. L 204 S. 37)

Ein Verstoß gegen die Informationspflicht nach Art. 8 der fraglichen Richtlinie, die zur Unanwendbarkeit der Vorschriften des Spielhallengesetzes führt, ist nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht gegeben. Zum einen stellen die Bestimmungen des Spielhallengesetzes keine technischen Vorschriften i.S.d. Richtlinie dar, eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Vermarktung von Geldspielgeräten ist ausgeschlossen und zum anderen ist der Glücksspielstaatsvertrag notifiziert worden.

Prozessuales: Bindungswirkung von Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs Berlin

Nach § 30 Abs. 1 Gesetz über den Verfassungsgerichtshof binden Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes die Verfassungsorgane sowie alle Gerichte und Behörden des Landes Berlin. Ähnliche Bestimmungen finden sich auch vereinzelt in anderen Ländern, etwa Art. 29 Abs. 1 Gesetz über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof. Dabei sind – so das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg – die Adressaten der Bindungswirkung gehalten, auch in Wiederholungs- oder Parallelfällen nach den vom Verfassungsgerichtshof vorgegebenen verfassungsrechtlichen Maßstäben zu entscheiden.