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Rechtsprechung zu Spielhallenrecht der Länder

Mit der Föderalismusreform I ist u.a. das „Recht der Spielhallen“ aus der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (ursprünglich zum Recht der Wirtschaft gehörend) herausgenommen und in die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis der Länder überführt worden (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG). Die Entstehungsgeschichte der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das fragliche Rechtsgebiet spricht dafür, dass nur Regelungen mit „besonderem Lokalbezug“ und solche Materien, „die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern“ (vgl. Bundestag-Drucksache 16/813 S. 9) in den Kompetenzbereich der Länder fallen. Trotz dieser Eingrenzung, die nach der historischen und grammatischen Auslegung geboten ist, stellen sich schwierige Abgrenzungsfragen. Ungeachtet dessen dürfen personen- und ortsgebundene Anforderungen an eine Spielhallenerlaubnis durch die Länder geregelt werden, während insbesondere die Ausgestaltung der Spielgeräte oder anderen Spiele (gemäß der Spielverordnung) dem Bund obliegt.

Rechtliche Rahmenbedingungen

Neben den Grenzen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG hatten die Länder bei ihrer Konzeption von spielhallenrechtlichen Vorschriften den vom 15.12.2011 datierenden und zum 01.07.2012 in Kraft getretenen Glücksspieländerungsstaatsvertrag zu berücksichtigen. Hierzu hat das Verwaltungsgericht Freiburg - Breisgau - (Beschluss vom 03.12.2012 - 3 K 2074/12 -) übrigens dargelegt, ebenso wie bei völkerrechtlichen Verträgen zwischen Staaten werden auch Regelungen in Staatsverträgen zwischen den Ländern mit deren Inkrafttreten zu unmittelbar anwendbarem Recht, wenn nach Inhalt, Zweck und Fassung für ihre Anwendung als (Landes-)Recht keine weiteren Umsetzungsakte erforderlich sind. Bei dem in Rede stehenden Staatsvertrag finden sich hauptsächlich in dessen Siebten Teil  Vorschriften, die für Spielhallen von Bedeutung sind und lediglich teilweise der Transformation bedurften, beispielsweise diejenigen zum Mindestabstand.

Der Glücksspieländerungsstaatsvertrag und auch die Landesspielhallengesetze bzw. die diesbezüglichen Ausführungsbestimmungen mussten ferner die Vorgaben der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (zunächst vor allem die Entscheidungen vom 08.09.2010, u. a. – C-316/07 –, Gewerbearchiv 2010, 442 ff. sowie in jüngerer Vergangenheit vom 19.07.2012 – C-470/11 –, Gewerbearchiv 2012, 486) beachten. Danach ist insbesondere die Beschränkung der Glücksspieltätigkeit, etwa durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen, in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen.

Rechtsprechung zu den Landesspielhallengesetzen bzw. diesbezüglichen Ausführungsgesetzen

Mit dem Spielhallenrecht haben die Länder jedenfalls zum Teil sozusagen juristisches Neuland betreten. Die meisten Vorschriften sind seit Mitte 2012 in Kraft und durchaus miteinander vergleichbar. Mittlerweile gibt es die ersten verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen, die häufig für alle landesrechtlichen Regelungen von Interesse sein dürften. Ein jeweiliger konkreter Abgleich bleibt dem Anwender aber nicht erspart.

Verfassungsmäßigkeit

Nach der Pressemitteilung 7/2013 vom 01.03.2013 hat das Verwaltungsgericht Berlin in Urteilen vom 15. Februar 2013 - VG 4 K 336.12, VG 4 K 342.12 und VG 4 K 344.12 - entschieden, dass das Berliner Spielhallengesetz verfassungsgemäß ist, der dortige Landesgesetzgeber ein solches Gesetz erlassen durfte und er bei seinen Regelungen auch nicht gegen die Grundrechte verstoßen hat. Die Kläger wandten sich u.a. gegen das Erlöschen der bisher erteilten Erlaubnisse, gegen den von anderen Spielhallen einzuhaltenden 500m-Abstand, das Verbot der Mehrfachkonzession, gegen das Verbot des Spielhallenbetriebes in räumlicher Nähe von Kinder- oder Jugendeinrichtungen sowie gegen die Reduzierung der zugelassenen Geldspielgeräte in einer Spielhalle von 12 auf 8 Automaten bzw. nur 3 Geräte, wenn Speisen oder Getränke verabreicht werden. Das erkennende Gericht hält die Restriktionen des neuen Rechts durch gewichtige Erwägungen des Gemeinwohls, insbesondere durch das Anliegen gerechtfertigt, die Spielsucht zu bekämpfen. Den berechtigten Belangen bisheriger Spielhallenbetreiber sei durch die Einräumung von Übergangsfristen – zwei bzw. fünf Jahre – ausreichend Rechnung getragen worden.

Mindestabstand zu anderen Spielhallen und Schulen

Bei dem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 11.12.2012 - 5 K 4749/10 - war zwar über die Erteilung einer Baugenehmigung für eine Spielhalle zu entscheiden. Mittelbar gelangten aber die Regelungen über die Mindestabstände zu anderen Spielhallen und Schulen zur Anwendung. Der Kläger konnte den Betrieb der Spielhalle mittels Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung mangels Rechtsschutzbedürfnis nicht erreichen. Denn der Betrieb einer Spielhalle ist (hier nach dem baden-württembergischen Landesglücksspielgesetz) erlaubnispflichtig. Eine solche Erlaubnis kann jedoch bei dem zu entscheidenden Fall nicht erteilt werden, weil die Mindestabstände nicht eingehalten werden.

Verbot von Zahlungsdiensten u. Ä.

Das Oberverwaltungsgericht Schleswig (Beschluss vom 06.12.2012 - 3 MB 40/12 -, GewArch. 2013, 74 ff.) hat die Anordnung, EC Cash-Geldausgabeautomaten aus dem Foyer einer Spielhalle sofort zu entfernen, im Eilverfahren als rechtmäßig erachtet. Denn die Möglichkeit, sich in einer Verlustphase schnell neue Barmittel zu verschaffen und am gleichen Automaten (ein wichtiges Argument, da dieser Automat, an dem man schon so lange ohne Erfolg spielt, doch bestimmt beim nächsten Spiel einen Gewinn ausschüttet) weiter zu spielen, ist erheblich eingeschränkt, wenn die Spielhalle erst verlassen werden muss.

Verbot des Angebots von Speisen

Wenn lediglich ein einzelner Keks zu einer Tasse Kaffee oder Tee gereicht wird, ist dieser nicht als Speise i.S.d. Vorschrift zu verstehen. Denn das Verbot, Speisen in einer Spielhalle anzubieten, soll verhindern, den Aufenthalt dort zu verlängern. (vgl. OVG Schleswig, a.a.O.)

Identitätskontrolle zur Durchsetzung des Aufenthaltsverbots von Minderjährigen

Das Oberverwaltungsgericht Schleswig (Beschluss vom  06.12.2012 - 3 MB 40/12 -, GewArch. 2013, 74 ff.) hält eine Verpflichtung des Spielhallenbetreibers, die Identität jeglicher Besucher von Spielstätten zu kontrollieren, für zu weitgehend. Bei Personen, die eindeutig und unzweifelhaft über 18 Jahre alt sind, eine Ausweiskontrolle zu verlangen, könne dem Jugendschutz nicht dienen, so das Gericht. Denn eine derartige Maßnahme, müsste sowohl dem Personal als auch dem Besucher als Schikane vorkommen.

Übergangsvorschriften

(entweder unmittelbar nach § 29 Abs. 4 Glücksspieländerungsstaatsvertrag oder der als Spezialgesetz vorrangig heranzuziehenden entsprechenden landesrechtlichen Regelungen)

Hinsichtlich der Anknüpfung der Übergangsvorschriften an eine Spielhallenerlaubnis ist zu berücksichtigen, dass diese nicht nur sach-, sondern auch personenbezogen erteilt wird. D. h. die Erlaubnis ist an bestimmte Personen, bestimmte Räume und an eine bestimmte Betriebsart gebunden und bleibt nur so lange wirksam, als keine dieser Bezugsgrößen geändert wird. Dementsprechend kann sie auch nicht auf einen anderen übertragen werden. (siehe Verwaltungsgericht Freiburg - Breisgau -, Beschluss vom Beschluss vom 03.12.2012 - 3 K 2074/12 -, m. w. N.)