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Anordnung eines Leinenzwangs für Hunde durch gefahrenabwehrrechtliche Verordnung ist rechtmäßig

Analyse zu OVG Niedersachsen, Urteil v. 17.05.2017 – 11 KN 105/16

von: RiOLG Andreas Labi

Sachverhalt

Die Gemeinde erstreckte ein bereits für die Innenstadt und den Schlossgarten bestehendes Anleingebot für Hunde auf eine weitere Fläche per Verordnung. Innerhalb der Fläche wurde eine Freilauffläche ausgewiesen. Der Senat hat dies für rechtmäßig erachtet. 

Rechtliche Einordnun

Eine solche Regelung findet ihre erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 55 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG und vergleichbaren Regelungen anderer Bundesländer, soweit keine spezialgesetzlichen Rechtsgrundlagen zum Erlass eines kommunalen Leinenzwangs für Hunde existieren. Insbesondere gehen in spezialgesetzlichen Regelungen angeordnete Leinenzwänge für gefährliche Hunde dem nicht vor. Hiernach werden die Gemeinden für ihren Bezirk oder für Teile ihres Bezirkes zum Erlass von Verordnungen zur Abwehr abstrakter Gefahren ermächtigt. Gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG erlassen die Gemeinden die Verordnungen nach den für Satzungen geltenden Vorschriften. Verordnungen, die - wie hier - eine Leinenpflicht für Hunde vorsehen, dienen dem präventiven Schutz von Personen und Tieren, die sich in der Öffentlichkeit aufhalten. Sie sollen als ordnungsrechtliche Verordnungen von Hunden ausgehende abstrakte Gefahren für die in § 2 Nr. 2 i. V. m. Nr. 1 a Nds. SOG genannten Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verhindern. Diese Schutzgüter sind in ihrer Bedeutung in der Rechtsprechung hinreichend geklärt  Derartige Beschränkungen verstoßen nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Festlegung des Umfangs im Einzelnen ist Sache der Gemeinden.

Reichweite der Entscheidung und Folgerungen für die Verwaltungspraxis

Entsprechende Verordnungen müssen insbesondere dem Bestimmtheitsgebot genügen. Das gilt für den räumlichen Geltungsbereich: Dem trägt zunächst eine sprachliche Umschreibung des Gebietes Rechnung. Den Normadressaten muss die Ausdehnung des von der Verordnung betroffenen Gebietes in ausreichendem Maße verdeutlicht werden. Soweit einzelne Grenzen nicht durch Straßenbezeichnungen verdeutlicht werden, ist die Regelung immer noch bestimmt, wenn mangels vorhandener Straße die bestehende Einfriedung als solche benannt wird. Auch eine Freilauffläche muss bestimmt genug sein. Dafür genügen aufgestellte Schilder nicht – auch nicht zur Ergänzung – denn die Flächen müssen sich aus der Verordnung selber ergeben. Dem Bestimmtheitsgebot ist Genüge getan, wenn das von der Freilauffläche umschlossene Areal durch eine Linie in dem Lageplan für die Normadressaten hinreichend deutlich abgegrenzt ist. Sollte es im Einzelfall Zweifel über den genauen Grenzverlauf geben, führt das nicht zur Unbestimmtheit, vielmehr kann einer solchen Unsicherheit angemessen dadurch Rechnung getragen werden, dass von der Verhängung eines Bußgeldes wegen einer Ordnungswidrigkeit bei Zuwiderhandlung gegen die Verordnung abgesehen wird.

Ferner muss der Verordnung eine abstrakte Gefahr zu Grunde liegen. Durch freilaufende Hunde ist die nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG oder vergleichbaren landesgesetzlichen Regelungen tatbestandlich erforderliche abstrakte Gefahr gegeben. Es müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen. Der erforderliche Wahrscheinlichkeitsgrad des Schadenseintritts hängt dabei von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts muss umso größer sein, je geringer der möglicherweise eintretende Schaden ist, und sie darf umso geringer sein, je schwerer der etwa eintretende Schaden wiegt. Die zur Feststellung einer abstrakten Gefahr erforderlichen Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe können sich für die Verwaltung nicht nur aus wissenschaftlichen Erkenntnissen oder denen fachkundiger Stellen insbesondere auch aus der allgemeinen Lebenserfahrung ergeben.

Bei unangeleint umherlaufenden Hunden kann die Verwaltung ohne Differenzierung nach Hunderassen und nach Jahres- oder Tages/-Nachtzeiten von einer abstrakten Gefahr ausgehen. Der undifferenzierte Leinenzwang ist vielmehr erforderlich, weil mildere, gleich geeignete Mittel zur Gefahrenabwehr nicht zur Verfügung stehen. Insbesondere ist die Verwaltung nicht verpflichtet, nach Art, Größe oder Gefährlichkeit des einzelnen Hundes zu differenzieren. Bei der Hundehaltung handelt es sich um eine Massenerscheinung, bei der der Verordnungsgeber insbesondere zur Abwehr erheblicher Gefahren für höchste Rechtsgüter zu typisierenden Regelungen ermächtigt ist.  Aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung dient der leinenzwang der Begegnung von Gefährdungen oder Belästigungen von Menschen, anderen Hunden oder Tieren durch das unberechenbare Verhalten frei umherlaufender Hunde. Zum natürlichen Verhaltensrepertoire von Hunden gehören – ohne das man dafür ein Sachverständigengutachten heranziehen müsste –das Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Nachrennen und Beschnüffeln, das sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußert und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter führen kann. Das überschreitet auch stets die Schwelle der bloßen Belästigung. Zu berücksichtigen ist auch, dass gerade das ängstliche Verhalten von Menschen bei ansonsten unauffälligen Hunden wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen kann.

Die Regelung der Ausdehnung des Gebietes, auf das sich der Leinenzwang bezieht, unterliegt der weiten Einschätzungsprärogative der Verwaltung, die gerichtlich nur in engen Grenzen überprüfbar ist. Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist der Beurteilungsspielraum des Normgebers erst überschritten, wenn die Erwägungen so fehlerhaft sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können. Belangen der Hundehalter und ihrer Hunde wird in der Regel  in ausreichendem Umfang durch die Einrichtung von Freilaufzonen genügt. Der Einwand, durch den Leinenzwang werde die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt, greift nicht durch. Für die artgerechte Haltung eines Hundes, zu der insbesondere ein ausreichender Auslauf gehört (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG), ist in erster Linie der Hundehalter verantwortlich, der ggf. auch auf andere Freilaufflächen zurückgreifen muss.