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Aktuelle Entwicklungen im Spielrecht

Und wieder gibt es Neues zum Spielhallenrecht der Länder:

Wie bereits in dem Beitrag „Neue Rechtsprechung zu Spielhallenrecht der Länder“ näher ausgeführt, haben die Länder aufgrund der Föderalismusreform I im Jahre 2006 die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das Spielhallenrecht erhalten. Bei Regelungen zu diesem Bereich haben die Länder zudem den vom 15.12.2011 datierenden und zum 01.07.2012 in Kraft getretenen Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) zu berücksichtigen.

Das juristische Neuland ist natürlich Gegenstand von etlichen gerichtlichen Entscheidungen und angesichts der zahlreichen Abgrenzungsschwierigkeiten sowie Auslegungsproblematiken wird diese Rechtsmaterie wohl weiterhin die Gerichte stark beschäftigen. Obwohl sich die spielhallenrechtlichen Vorschriften der Länder, die seit meist Mitte 2012 in Kraft getretenen sind, ähneln, bleibt bei der Frage, ob denn eine Gerichtsentscheidung auch für ein anderes Land angewendet werden könnte, den Anwendern jeweils ein konkreter Abgleich nicht erspart.

Einige ausgewählte Entscheidungen erläutert Ihnen Frau Sabine Weidtmann-Neuer. Wegen der Vielzahl der zu besprechenden Entscheidungen wird dieser Beitrag in Kürze fortgesetzt werden.

Grenzen der Gesetzgebungskompetenz

Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 07.01.2014 - 7 ME 90/13 -, setzt sich mit der Gesetzgebungskompetenz der Länder auf dem Gebiet „des Rechts der Spielhallen“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 Grundgesetz auseinander. Dabei stellt es klar, dass diese Gesetzgebungsbefugnis nicht unmittelbar anhand der Reichweite von § 33i Gewerbeordnung ermittelt werden könne. Diese Norm sei zwar auf eine Gesetzgebungskompetenz gestützt worden, die auch das heutige „Recht der Spielhallen“ umfasst, muss insoweit aber nicht bereits ausgeschöpft worden sein. Mit anderen Worten: Die Länder durften auch Regelungen treffen, die über das hinausgehen, was in § 33i Gewerbeordnung geregelt ist, so etwa Abstandsbestimmungen.

Verfassungsmäßigkeit der Übergangsvorschriften, insbesondere der Stichtagsregelung

Die einjährige Übergangsbestimmung in den Landesspielhallenregelungen bzw. im GlüÄndStV knüpft an einen Stichtag, nämlich den 28.10.2011 (= Tag, an dem die Ministerpräsidenten der Länder den Entwurf des GlüÄndStV behandelt haben) und gilt für die Fälle, denen in der Zeit vom 28.10.2011 bis meist zum 30.06.2012 (= häufig das Datum des Inkrafttretens der Landesspielhallenbestimmungen) eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde. Das Verwaltungsgericht Osnabrück, Beschluss vom 24.09.2013 - 1 B 36/13 - und 1.10.2013 - 1 B 21/13 - hat durchaus dezidiert begründet dem Stichtag eine klare Absage erteilt hat. Dieses Gericht will frühestens den Beginn des Gesetzgebungsprozesses akzeptieren. Diese Ansicht verwirft allerdings das Oberverwaltungsgericht Magdeburg, Beschluss vom 13.11.2013 - 1 M 114/13 - und sieht die Verfassungsmäßigkeit der Stichtagsregelung nicht infrage gestellt. Dabei verweist das Gericht auf das eigene Verfahren beim Abschluss von Staatsverträgen sowie die Rechtfertigung der fraglichen Vorschrift zwecks Vermeidung von Mitnahmeeffekten. Vom Ergebnis her genauso lehnt auch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 07.01.2014 - 7 ME 90/13 - die vorbezeichnete Ansicht des Verwaltungsgerichts Osnabrück ab. Es handelt sich- so das Oberverwaltungsgericht Lüneburg - um eine gerechtfertigte Ungleichbehandlung, weil der Gesetzgeber „Vorratserlaubnisse“ vermeiden wollte und für Erlaubnisinhaber, die nach dem Stichtag 28.10.2011 erst ihre Konzession erhalten haben, besteht nur eine eingeschränkte Schutzwürdigkeit. Nach den Darlegungen des Oberverwaltungsgerichts Saarlouis, Beschlüsse vom 03.02.2014 und 10.02.2014 , verletzten die unterschiedlichen Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüÄndStV nicht den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Ungleichbehandlung durch hinreichend gewichtige sachliche Gründe gerechtfertigt ist.

Etwas Anderes folgt ebenfalls nicht wegen Unverhältnismäßigkeit der einjährigen Übergangsfrist unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie des Art. 14 Grundgesetz. Hierzu führt das Oberverwaltungsgericht Lüneburg dezidiert Folgendes aus:

„Die Antragstellerin hat keine Rechtsanspruch darauf, ihre Spielhalle solange betreiben zu dürfen, bis sich ihre Investitionen amortisiert haben. Denn ihre Interessen sind abzuwägen mit dem Wohl der Allgemeinheit und dem mit der Neuregelung des Glücksspielrechts verfolgten Zweck der Eindämmung der Spielsucht, die durch das Glücksspiel an Geldautomaten in Spielhallen in besonderer Weise gefördert wird. Der Umsetzung der Ziele durch das neue Glücksspielrecht kommt dabei überragende Bedeutung zu.

Das Oberverwaltungsgerichts Saarlouis, Beschlüsse vom 03.02.2014 und 10.02.2014 bestätigt ebenfalls, dass die einjährige Übergangsfrist - einschließlich der Wahl des Stichtags - den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Zudem setzt sich das Gericht auch damit auseinander, ob der Zeitpunkt der Genehmigungserteilung ein geeigneter Anknüpfungspunkt für die Stichtagsregelung ist. Seine diesbezügliche Entscheidung deckt sich mit derjenigen des Verwaltungsgerichtshofs München, Beschluss vom 30.09.2013 - 10 CE 13.1477 -. Danach ist als Abgrenzungskriterium der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung nicht zu beanstanden, weil erst mit Erhalt der gewerberechtlichen Erlaubnis gemäß § 33i Gewerbeordnung überhaupt feststeht, ob die Spielhalle legal betrieben werden durfte. Erst aufgrund der Erlaubniserteilung kann eine Rechtsposition erlangt werden, durch die ein schutzwürdiger Vertrauenstatbestand geschaffen wird. Würde man hingegen die Antragstellung als ausreichend für die Bezugnahme der Stichtagsregelung erachten, wäre damit verkannt, dass die Antragstellung nichts über die Chance auf den Erhalt der Erlaubnis und damit über den rechtmäßigen Spielhallenbetrieb aussagt.

Rechtsgrundlage für notwendige behördliche Maßnahmen

Das Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 29.11.2013 - 4 K 357/13 -, hat mangels einer dort spezielleren Eingriffsnorm bei der Materie des Spielhallenrechts zugelassen, dass die polizeiliche Generalklausel zur Anwendung gelangt, wenn notwendige Maßnahmen zu treffen sind, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit abzuwehren. Unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31.03.2010 -  8 C 12.09 - betont der erkennende Senat, die Möglichkeit einer nachträglichen Auflagenerteilung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln schließe eine auf die polizeiliche Generalklausel gestützte Abbau- bzw. Untersagungsverfügung nicht aus.

Eine spezielle Anordnungsbefugnis findet sich nur zum Teil bei den Ländern, z.B. in Bayern (Art. 10 Satz 2 AGGlüStV in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Glücksspieländerungsstaatsvertrag) Hessen (§ 10 Hessisches Spielhallengesetz) und Rheinland-Pfalz (§ 13 Abs. 2 und 3 LGlüG), so dass bei den Ländern ohne eine derartige Eingriffsbefugnis entsprechend der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vorgegangen werden kann.

Als Rechtsgrundlage für eine etwaige Schließungsverfügung kommt aber unter Umständen auch § 15 Abs. 2 Satz 1 Gewerbeordnung in Betracht. Dies will jedoch das Verwaltungsgericht Mainz, Beschluss vom 09.09.2013 - 6 L 815/13.MZ - ausschließen. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass es dort allein um die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüÄndStV ging, die vom erkennenden Senat nicht als Erlaubnis im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 Gewerbeordnung wegen ihrer Stoßrichtung Suchtbekämpfung angesehen wird. Der Verwaltungsgerichtshof München, Beschlüsse vom 11.12.2013 - 10 CS 13.2297, 10 CS 13.2296 und 10 CS 13.2300 - hält ebenfalls die in Bayern notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis für keine Erlaubnis im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 Gewerbeordnung. Eine andere Beurteilung scheint aber in den Fällen zulässig zu sein, in denen ausdrücklich - wie § 10 Abs. 4 ThürSpielhallenG - ausdrücklich oder im Wege der Auslegung die Bestimmungen der Gewerbeordnung für anwendbar erklärt sind.

Abstandsregelungen

Nachdrücklich behandelt das Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 07.01.2014 - 7 ME 90/13 -, die immer wieder umstrittene Thematik der Abstandsregelungen, ausgehend von § 25 Abs. 1 GlüÄndStV. Dabei verneint es die Gesetzkompetenzwidrigkeit im Hinblick auf Art. 72 Abs. 1 GG, wonach die räumliche Verteilung von Spielhallen bereits durch das bundesrechtliche Bauplanungsrecht geregelt sei. Der erkennende Senat sieht keine Kollision der Vorschriften, denn - so wörtlich das Gericht weiter - das Bauplanungsrecht erhebt nicht den Anspruch, alle an die räumliche Lage einer baulichen Nutzung anknüpfenden Fragen der Gemeinverträglichkeit abschließend zu regeln.

Darüber hinaus bemerkt das o. g. Oberverwaltungsgericht an, auch aus dem europarechtlichen Kohärenzgebot lässt sich kein Argument gegen die Rechtmäßigkeit der Abstandsregelungen ableiten, da das Kohärenzgebot kein Uniformitätsgebot ist. Ebenso liegt nach Auffassung des Gerichts kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor, weil entsprechende Bestimmungen für Spielautomatensäle in staatlichen oder staatlich zugelassenen Spielbanken vorgesehen sind und Sportwetten erlaubt würden und das staatliche Angebot ausgedehnt würde. Schon mangels argumentativer Substantiierung in der Beschwerdebegründungsschrift vermag der Senat den Behauptungen nicht zu folgen. Außerdem bestehen offenkundig erhebliche Unterschiede zwischen den genannten Dienstleistungen.

Ebenfalls abschlägig urteilt das Gericht zur vorgetragenen Unverhältnismäßigkeit des Abstandsgebots, weil der Gesetzgeber die Vorschriften über die Gewinnausschüttung bei Geldspielgeräten hätte ändern können. Dieses Argument wäre nur dann einschlägig, wenn der Gesetzgeber offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar eine Bewertung der Verhältnismäßigkeit der von ihm normierten Anforderungen an die Lage von Spielhallen vorgenommen hätte, was hier indes nicht gegeben ist. Darüber hinaus handelt es sich bei den Abstandsregelungen auch nicht um einen enteignungsgleichen Eingriff (vgl. Art. 14 Grundgesetz), sondern lediglich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums.

Wegen der Vielzahl der zu besprechenden Entscheidungen wird der vorliegende Beitrag in Kürze fortgesetzt.